Teoría de la organización y el directivo


1. TEORÍA ORGANIZACIONES: DEFINICIÓN

Una forma de definirlas es consideraras como unidades sociales con objetivos particulares. Esto se concreta resaltando los elementos fundamentales que las delimitan:

1. Un grupo de personas asociadas 2. Para el logro de un fin común 3. Que establecen entre ellas relaciones formalizadas 4. Con pretensión de continuidad en el tiempo 5. Legitimadas por el sistema social externo 6. Y con posibilidad de sustituir a sus propios miembros sin que peligre su supervivencia

Asimismo las dimensiones que definen el papel de la Teoría Org. son:


A) El principal objeto de la TO es la comprensión de las organizaciones B) La Teoría Org. unirá al presente y al futuro. C) La TO aspira a simplificar los fenómenos organizativos D) La TO aspira a ser una ciencia.

La moderna TO tiene apenas un siglo de antigüedad, es una disciplina joven, pero compleja debido a la gran cantidad de escuelas, corrientes o enfoques que ha ido generando. Las distintas teorías organizativas se pueden clasificar en 3 grupos por su aparición en el tiempo.

Enfoque clásico: 1ª mitad del siglo XX (Se edifica la TO). Enfoque neoclásico: 3er cuarto del siglo XX (se moderniza la TO). Enfoque contemporáneo: Finales siglo XX (Dominan en la actualidad la TO).

2. ESPECIFICIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO ORGANIZACIÓN (CON RESPECTO A LA PRIVADA)


¿Hay organizaciones con una naturaleza tan diferente que requieran un instrumental teórico y metodológico específico?


Particularidades de la A. P. como organización:



A) No escogen el ámbito de su actuación. Les viene dado estatutariamente;


B) Tienen algunos privilegios y posibilidades coercitivas;


C) Entorno mucho más complejo: más necesidad de negociación y transacción


D) Más vulnerables a las presiones políticas (urgencias electorales)-Más dificultades para la planificación;


E) Determinación de objetivos más confusa, ambigua y plural;


F) Escasa presión interna por una mayor eficiencia;


G) Dificultad para medir rendimiento;


H) Dificultad para delegar/descentralizar por complejidad para controlar;


i) Problemático uso de instrumentos de mercado (precio, etc.) por naturaleza objetivos (salud, medio ambiente…): dificultad para segmentar a los destinatarios;


J) Mayor presión para transparencia: mayor visibilidad y control;


k) Más constreñimientos en su actuación: ajustarse a los principios de equidad, consistencia y sujeción al control jurisdiccional -> mayor centralización y burocratización;


L) Mayor rigidez en gestión RRHH -> más dificultad para premiar la excelencia;


M) Formalidades presupuestarias y de control del gasto: más rigidez en gestión financiera;


N) Inexistencia de sensación de riesgo


3. LA ESTRUCTURA ADMINSITRATIVA

Es el esquema formal que representa las relaciones, las comunicaciones, los procesos de decisión y los procedimientos que articula a un conjunto de personas, unidades, factores materiales y funciones que están orientados a la consecución de unos determinados objetivos.

La esencia de una estructura radica en la divisionalización de las actividades (división del trabajo), como sistema que, junto con la especialización, consigue una mejor optimización de los recursos. Esto se consigue además mediante una fuerza en sentido contrario: la Coordinación o Control.

En definitiva, la estructura es el conjunto de todas las formas en que se puede dividir el trabajo para conseguir posteriormente su coordinación. (Gil 1999).

La estructura materializada en un organigrama es la forma de ordenar los elementos que componen una organización, y de este orden dependen muchos factores.

Los componentes fundamentales de una estructura administrativa son:


1. La jerarquía (Dimensión vertical) y de divisionalización (División horizontal). 2. Los sistemas de coordinación y control. 3. Los puestos de trabajo. 4. Las unidades. 5. La diferenciación entre unidades (servicios sectoriales frente a servicios comunes).

Organigrama: Representa las dos dimensiones básicas de una estructura administrativa: la vertical y la horizontal


La jerarquía o altura (vertical)


hace referencia al número de niveles de dirección o mando de una organización. El número de niveles jerárquicos configura la altura de la organización y está relacionada con la comunicación entre unidades de la organización y la velocidad en los procesos decisionales.

La división horizontal está relacionada con la especialización del trabajo, haciendo más factible la consecución eficaz y eficiente de los objetivos. Puede seguir diferentes modelos de divisionalización: por funciones, por productos, por colectivos ciudadanos, por territorios y matricial.


LAS ESTRUCTURAS DE DIRECCIÓN

El sistema de gobierno por gabinete ministerial que surge en el diecinueve se basa en el compromiso entre dos tendencia opuestas: en antiguo derecho a gobernar de los monarcas absolutos y el nuevo valor de la soberania nacional de los pueblos. De aquí parte la contraposición entre el sistema de gobierno presidencial constitucional y los gobiernos de gabinete que separa la experiencia político-administrativa de los Estados Unidos de Europa.

La diversidad y complejidad son las características que mejor describen los Estados contemporaneos (gobiernos y admones. públicas) en el mundo actual.

Más allá del conocimiento establecido sobre las presuntas virtudes de los gobiernos mayoritarios, se ignora con el detalle necesario el funcionamiento concreto de los gobiernos de coalición, y sus hipotéticas ventajas, entre otras muchas lagunas. Resulta preciso calibrar los factores que determinan esas diferencias y sus repercusiones sobre la eficacia, eficiencia y efectividad de dichas estructuras. Las variables a considerar a este respecto serían dos: el tipo de procesos de adopción de decisiones (colectivo o jerárquico), y la clase de “representación”, o si se prefiere la de carrera, por la cual se ocupa un puesto en el gobierno (la vía política en oposición a los conocimientos técnicos). Habría que tener en cuenta como elementos fundamentales la influencia de los partidos, el papel jugado por los ministros individuales, la extensión del poder del presidente del gobierno y la función que cumplen las reuniones del gabinete.

LA INFLUENCIA DE LOS PARTIDOS Y DE LOS MINISTERIOS

La práctica totalidad de los conflictos que se originan en los gobiernos contemporáneos pueden imputarse a su heterogeneidad departamental o política. Los ministerios y los partidos o facciones constituyen las dos fuerzas centrifugas que estructuran el debate en la mayoría de los gabinetes que operan en un sistema parlamentario. La heterogeneidad departamental significa que los intereses organizativos juegan un papel importante en el proceso de adopción de decisiones, junto con la mayor proporción de ministros especialistas. La heterogeneidad política no depende solo de que haya varios partidos representados en el gobierno, también puede darse en gabinetes de un solo partido. La cuestión fundamental radica en calibrar hasta que punto se refuerzan o se anulan mutuamente estas dos fuentes de tensión. El dispositivo habitual para contrapesar estas tendencias centrífugas suele consistir en el establecimiento de un complejo orgánico asesor o de control y seguimiento de las políticas sectoriales en torno al Primer Ministro o Presidente del Gobierno.

EL PAPEL DESEMPEÑADO POR LOS MINISTROS INDIVIDUALES

Si se relaciona la trayectoria profesional de los ministros individuales con su puesto específico nos encontramos con lo que BLONDEL ha denominado el dilema entre la REPRESENTACIÓN y la ESPECIALIZACIÓN. En el primer caso resulta crucial organizar una estructura que asegure la reducción de los problemas que puedan surgir entre los sectores sociales en competencia. La competencia individual sobre un campo determinado se considera de menor importancia y la gestión del departamento se deja en manos de los funcionarios públicos. En el segundo no se percibe como esencial la pura habilidad política del ministro porque las cuestiones se tratarán directamente por el lider. La función principal es resolver los problemas de administración, dando prioridad a las realizaciones, el desarrollo de los programas y las políticas.

Pero en la práctica los ministros tienesn que ser especialistas y generalistas, técnicos y políticos porque si no quieren limitarse a vetar las propuestas que los altos funcionarios les proponen, deben ser verdaderamente competentes en las esfera de competencias de su departamento, pues deben mostrar alguna comprensión de los esquemas que se les presentan, muchos de los cuales es probable que sean complejos. También deben poseer cualificaciones gestoras. Tienen que ser capaces de regir sus departamentos eficientemente y asegurarse de que la moral se mantiene alta. Esto repercute sobre su papel en las materias técnicas, pues deben edificar una atmosfera de toma y daca por la cual se muestran abiertos a las propuestas técnicas de sus asesores, al tiempo que retienen el derecho a insistir sobre los cambios que creen que se requieren. En consecuencia, tienen que acometer tres clases de tareas:

1) Calibrar adecuadamente el efecto politico potencial de las propuestas y parar aquellas que pudieran ser inaceptables. 2) Juzgar estas propuestas en su mérito técnico y aceptar aquellas que parezcan intrínsicamente valiosas 3) Asegurar que la moral de los funcionarios de su departamento sea alta. 

La cualificación ministerial es producto de dos dimensiones: 1) El conocimiento técnico de las materias propias de su departamento; 2) Su especialización, la capacidad y habilidades propiamente políticas. Se ha excluido de esta consideración un tercer factor de importancia pero dificilmetne cuantificable: las destrezas gestoras o administrativas, no asimilable a la antigüedad o experiencia en la organización.

El tecnocrata y el especialista político cuentan con conocimientos próximos a la cartera que se les ha encargado, y difieren en su experiencia política. El político puro carece de especialización técnica mientras que el profano es un novicio tanto en los asuntos políticos como en los departamentales. El papel a desempeñar por el Primer Ministro o Presidente del Gobierno en este terreno consiste en lograr la combinación de experiencia política y conocimientos técnicos que le permita ejercer su liderazgo de conjunto sin verse obligado a descender a detalles sectoriales, excepto en caso de conflicto grave entre los distintos puntos de vista ministeriales.


6. ETAPAS ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA:

Son 4 las etapas para proceder a diseñar una estructura administrativa:


– Etapa 1: Definición de los propósitos, los objetivos estratégicos, y los objetivos operativos que persigue la organización.

– Etapa 2: Determinación de los factores de contingencia internos (edad, tamaño, historia org.) y externos (nivel estabilidad, complejidad)

– Etapa 3: Diseño estructura administrativa, de los puestos de trabajo mediante asignación de tareas previamente definidas, valorar necesidades de profundidad y amplitud de los puestos de trabajo. Posteriormente aplicar criterios de jerarquía y divisionalización oportunos.

– Etapa 4: Implantación de los sistemas de enlace y regulación, definición sistemas de información, planificación y control para la posterior dirección de la organización.

En los procesos de creación y reforma reales de las estructuras administrativas, suelen predominar las motivaciones y los criterios de carácter subjetivo sobre las justificaciones criterios de carácter objetivos.

7. ESQUEMA MINZBERG: SON 6 LAS MACROFUNCIONES O ÁREAS DE GESTIÓN EN LAS ORGANIZACIONES:

– Núcleo estratégico: Dirige la organización como un todo (centralización)

– Núcleo operativo: Implementa tareas necesarias para la consecución de objetivos (profesionalización)

– Línea Media: Transmitir órdenes y transformar planes en programas operativos (fragmentación poder)

– La tecnoestructura: Diseño de las estructuras de la organización (normalización)

– Staff de apoyo: Actividades operativas no básicas pero imprescindibles (colaboración y persuasión)

– I+D: Distintas actividades de estudio de nuevos productos (innovación)

Dentro de esto hay cinco modelos de organizaciones (configuración estructural):


– Estructura simple

– Burocracia maquinal

– Burocracia profesional

– Forma divisional

– Adhocracia

8. FUNCIONES BÁSICAS ORGANIZACIONES

Las funciones son un conjunto de actividades afines y coordinadas necesarias para alcanzar los objetivos de la organización, y que se realizan con permanencia en el tiempo.

– Actividad: Conjunto de operaciones realizadas por persona o unidad que concretan o materializan las funciones y sirven para establecer procedimientos.

– Tarea: Se define como cantidad de trabajo, individualizada o identificada, que se realiza en un tiempo limitado

Las funciones se definen con posterioridad a las misiones y objetivos, cuando estás cambian, las funciones deben cambiar o actualizarse.

Las funciones de gestión siempre están presentes, más allá de la naturaleza de la organización


Las funciones que se deben ejecutar en cualquier organización son:


A) Planificar: Determinar plan de acción

B) Organizar: Estructurar o integrar actividades y recursos para alcanzar objetivos

C) Integrar: Elegir personas competentes para ocupar puestos organización

D) Dirigir: Guiar las acciones de la organización

E) Controlar: Asegurar la progresión hacia los objetivos según plan de acción establecido


9. EL PROBLEMA ENTRE FUNCIONARIOS (ALTOS CARGOS) Y POLÍTICOS (VETO PARALIZANTE VS. VETO DECISORIO):

Gulick y Urwick se preocuparon en 1937 por esta dialéctica entre la dimensión política y la funcionarial. Su postura es inequívoca: el político, elemento que legitima el sistema, es el que dirige. El empleado público (experto) asegura la eficacia, siempre a sus órdenes. ¿Problema? Los burócratas comparten el poder con los políticos. El político posee toda la fuerza que le otorga el poder formal frente al burócrata, que goza del poder del experto y del dominio de la estructura administrativa y de las reglas.

Los burócratas expresan su poder mediante el “veto decisorio de la burocracia”, que se produce cuando ocultan opciones técnicamente posibles, debido a que no favorecen sus intereses personales o corporativos. Se produce el “veto paralizante de la burocracia” en la fase de ejecución donde se paralizan, ralentizan, o modifican el contenido de las programas que no son del agrado de determinados funcionarios.

El elemento básico de las relaciones entre políticos y empleados públicos reside en las características de las personas que ocupan ciertos puestos. Si es una persona preparada, trabajadora y con personalidad fuerte, no hace falta precisar hacia donde se decanta la balanza de poder, si fuese a la inversa se desviaría posiblemente hacia otro lado.

También se producen conflictos entre los políticos. Son las tensiones más conocidas y visibles de las organizaciones públicas, por ejemplo el típico conflicto gobierno-oposición en los ayuntamientos entre equipo de gobierno y concejales “sin cartera”, o incluso entre los miembros del propio equipo de gobierno.

10. LA CULTURA ORGANIZATIVA

La cultura organizativa puede ser definida como los comportamientos observados de forma regular en la relación entre los individuos que forman parte de una organización, los valores dominantes aceptados, la filosofía que orienta la política de la organización hacía los empleados y los ciudadanos, las reglas del juego para moverse y progresar dentro de la organización.

La esencia del enfoque de cultura organizativa reside en considerar las organizaciones como sociedades relativamente autónomas, dotadas de sus propios procesos de socialización, normas y estructuras sociales. Tres son las perspectivas que ofrece el enfoque de cultura organizativa:

a) La cultura de una organización es el reflejo de la cultura que predomina en su entorno: Las organizaciones reproducen en su seno los mitos, valores e ideología de su entorno social inmediato. Esta perspectiva vincula la cultura de las organizaciones a la cultura de las sociedades nacionales (Ej.: Japón).

b) Las organizaciones impulsan de forma relativamente autónoma su propia cultura organizativa: Pone énfasis en los aspectos internos de la cultura organizativa: Como se crea una cultura propia, como se mantiene, cuales son los parámetros que definen una cultura organizativa determinada, relaciones entre cultura organizativa y cambio organizativo, etc.

c) Algunas grandes organizaciones pueden transformar las pautas culturales en las sociedades en las que operan: Ritzer en “La Mcdonalización de la sociedad nos dice que estamos ante organizaciones que ofrecen un producto al mercado que puede llegar a cambiar la cultura de una sociedad. (FALTA AMPLIAR).


11. CULTURAS FUERTES VS. CULTURAS DÉBILES

Las culturas fuertes ejercen una mayor influencia en el comportamiento de sus miembros. Una cultura fuerte se caracteriza por que los valores centrales de una organización se aceptan con firmeza y se comparten ámpliamente. Las dimensiones que permiten diferenciar una cultura fuerte de una cultura débil son la intensidad y la participación.

Una cultura fuerte tiene una alta intensidad y una alta participación y genera cohesión, fidelidad y compromiso dentro de los miembros de la organización. Una cultura fuerte aumenta la congruencia en la conducta.

Peters y Waterman consideran que las organizaciones triunfadoras en los años ochenta tienen culturas fuertes con valores compartidos. Los valores más importantes son:

1. Tendencia a la acción, espíritu práctico

2. Estar cerca del cliente, adaptarse a las necesidades del cliente

3. Estimular la autonomía y la iniciativa

4. Flexibilidad, capacidad constante de adecuarse a los cambios que experimenta el entorno

5. Favorecer una estructura organizativa sencilla con grupos de profesionales reducidos

Las organizaciones que posean estos valores como centrales en su cultura organizativa serán proclives al éxito. Pero una buena parte de las empresas modelo de Peters y Waterman a nivel de cultura organizativa en los años ochenta, desaparecieron o entraron en profundas crisis durante los años 80.

En definitiva, no existen unos valores e ideología organizativa infalibles para afrontar los cambios y las turbulencias contemporáneas de los entornos que tienen que absorber todas las organizaciones, incluidas las públicas.

La cultura burocrática puede ser negativa para afrontar la gestión de determinados servicios públicos, pero la cultura burocrática puede ser necesaria y difícilmente mejorable en algunos ámbitos de gestión pública como los servicios comunes, la gestión tributaria, la regulación y el control, etc.

La cultura burocrática perversa es, sin lugar a dudas, una cultura nociva para las organizaciones publicas, que dificulta la eficacia y la eficiencia en su gestión y que deslegitima las actuaciones públicas. Esta cultura parcialmente extendida en algunos de nuestras administraciones, es una cultura que se debe erradicar, aunque es cada vez más minoritaria.

Uno de los problemas básicos en lo referente a cultura organizativa de la Administración pública no reside en la poco extendida cultura burocrática perversa, sino a la ausencia en algunas Administraciones de unos valores específicos asociados a la gestión pública.

12. PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

Los principios que la admón. pública debe garantizar y, por tanto, controlar son diez:


– La jerarquía: Sometimiento de los órganos inferiores a los superiores. Criterio jerárquico-piramidal=eficacia y seguridad.

– La desconcentración/descentralización: Acerca la administración a los administrados

– La coordinación: Indispensable para agilizar la comunicación entre los diversos componentes de unos sistemas administrativos.

– La objetividad: Criterio destinado a garantizar la defensa del interés general frente a los intereses particulares.

– La equidad: Criterio que trata de asegurar la igualdad en el acceso, proceso y resultado de las actuaciones públicas.

– La participación: Se concreta en diversas disposiciones normativas tendentes a garantizar y a impulsar la participación de los ciudadanos en los asuntos de la administración.

– La economía: Relación recursos disponibles, finalmente utilizados

– La eficacia: Requisito indispensable para garantizar resultados e impactos previstos en la actividad de los aparatos administrativos.

– La eficiencia: El proceso de transformación de los recursos públicos en programas de acción debe hacerse de la forma más austera.

– La legalidad: Todas las actuaciones públicas están sometidas al principio de legalidad de la administración, como base fundamental del Estado de Derecho.

13. CONTROL DE DIRECCIÓN Y CUADROS DE DIRECCIÓN

Un control de gestion debe entenderse como:


– Un sistema de información para la dirección

– Un instrumento de pilotaje y aprendizaje organizativo

– Un instrumento orientado fundamentalmente al autocontrol

El gestor público, sea este directivo o no, necesita información objetiva, fiable y relevante sobre los servicioes que gestiona que sirva de apoyo para la adopción de decisiones.

Los sistemas clásicos de control de gestión implican la busqueda en la organización de la información necesaria para el control. Es decir son sistemas “a posteriori”, superpuestos a la organización. Pero las nuevas tendencias de control de gestón proponen la predefinición de la información necesaria en los mismos procesos de gestión, de forma que estos generan de manera automática y económica la información para el control.

Uno de los principales instrumentos de control son los cuadros de dirección, apoyados en un sistema de información que permite a los decisores tener acceso a información periódica que refleje en qué medida se alcanzan los objetivos. Esto permite identificar las desviaciones y generar las acciones correctivas necesarias.

El cuadro de dirección tiene unas connotaciones directias de carácter jerárquico y mecánico: el concepto dirección va asociado al niver estratégico de la organización, y utiliza el concepto cuadro, el cual se relaciona con los cuadros de información de una máquina que contribuyen a conseguir su buena conducción.

Al querer diseñar un cuadro de dirección la intención es poseer mucha información, pero la información es un recurso económico. Presenta un valor y un coste: hay que conseguir el máximo de información posible para controlar y mejorar la gestión, pero minimizando el coste. Además, la información está sujeta la fenómeno del valor marginal decreciente: más allá de cierto punto, los aumentos en cantidad de información disminuyen los beneficios netos, un exceso de información es negativo ya que nos impide detectar los elementos más importantes.

14. CUADROS DE DIRECCIÓN/CUADROS DE MANDO:


Un cuadro de dirección tiene las siguientes utilidades:



1) Mejora el proceso de toma de decisiones y ayuda a lograr los resultados esperados


2) Sistematiza los controles de la organización


3) Facilita la información ascendente y descendente


4) Estimula la planificación en aquellas actividades deficitarias de la misma


5) Facilita un conocimiento rápido y sistemático de los aspectos esenciales de gestión, organizativos y del entorno.


6) Es un instrumento que facilita el aprendizaje organizativo


7) Estimula la descentralización de responsabilidades


Un cuadro de mando agrupa las siguientes fases de cara a su elaboración:



A) Definición de la finalidad y de los objetivos


b) Definición de factores clave de éxito en la organización seleccionando objetivos fundamentales cuyo resultado depende el éxito o fracaso de la organización.


C) Elaboración y selección de los indicadores asociados a los factores clave de éxito


D) Establecer relaciones entre indicadores con el objeto de conseguir información más elaborada


e) Definir un sistema de información que consiga, sin mucho esfuerzo, alimentar periódicamente a los diversos indicadores.


Dos son los indicadores básicos de un cuadro de dirección:



– Definición de la finalidad y los objetivos


– Indicadores que miden el grado de consecución de esos objetivos


15. MODELOS DE CICLOS VITALES

Los modelos básicos de ciclo vital de las organizaciones son el de Lippitt-Schmidt, el de Scott y el de Greiner. El de Greiner es el que ha alcanzado, hasta el momento, una mayor difusión.

El MODELO DE LlPPITT-SCHMIDT Y EL MODELO DE SCOTT

Según el modelo de Lippitt-Schmidt, las organizaciones experimentan en su desarrollo tres estadios: nacimiento, juventud y madurez. Una de las conclusiones relevantes de este modelo es que el estilo y la capacidad de dirección requerida varía en los distintos estadios del ciclo de vida de una organización en función de la crisis crítica a la que se enfrenta y a la necesidad de acción que se deriva. Otra conclusión de este modelo es que subraya que la evolución de una organización no está sólo en función de su edad.

El modelo de Scott establece, que, según crece una organización, se mueve secuencialmente en tres estadios: sencillo, integrado y diversificado.

El primer estadio, la organización sencilla, depende en gran medida de la actuación de una persona, es decir, la mayor parte de la producción gira en torno al propietario o al responsable de la unidad u organización. 

El segundo estadio, la organización integrada, representa a una organización multifuncional que funciona con una sola línea de productos. Está integrada por directores profesionales y el proceso de toma de decisiones se encuentra centralizado sobre las líneas funcionales. 

El tercer estadio, la organización diversificada, representa un sistema organizativo con distintas líneas de productos específicos que funcionan autónomamente bajo la responsabilidad de un director. 

El desarrollo del modelo de Scott apunta que las organizaciones se perciben como moviéndose de formas sencillas a formas más complejas como resultado de las decisiones sobre la estrategia producto-mercado. 

1.2. EL MODELO DE GREINER

Según este modelo, las organizaciones transitan por cinco fases sucesivas de desarrollo. Cada fase consta de un periodo de crecimiento relativamente tranquilo y prolongado, al que se hace referencia como estadio evolutivo y que termina con una crisis de la dirección caracterizada por una gran confusión interna. Greiner dice que sólo está disponible una gama limitada de alternativas para solucionar las crisis asociadas a cada período de crecimiento y que las decisiones que se tomen en un estadio influyen en las alternativas disponibles en los periodos sucesivos. De esta forma las organizaciones deben conocer su pasado para afrontar el futuro con ciertas garantías.

Greiner cita cinco dimensiones clave de su modelo de evolución de las organizaciones:


  • Edad de la organización


  • Tamaño de la organización


  • Fases de la evolución


  • Fases de la revolución


  • Índice de crecimiento de la organización y del entorno


Sobre la base de estas dimensiones edifica un modelo de desarrollo organizativo que implica cinco fases de evolución con sus correspondientes crisis naturales. Siguiendo a Plant veamos cada una de las crisis del modelo de desarrollo organizativo de Greiner:

  1. La crisis de liderazgo que se produzca en la fase de creatividad: en este punto, muchas organizaciones dejan de existir porque no son capaces de aportar directrices claras y unívocas para moverlas hacia la fase de dirección.
  2. La crisis autonómica que se produce en la fase de dirección: inevitablemente, el mar de fondeo derivado de las aspiraciones de los diferentes colectivos de profesionales desplazará, a la larga, el liderazgo centralizado hacia la devolución del poder.
  3. La crisis de control que se produce en la fase de delegación: En este punto es cuando la máquina burocrática (la dirección y, fundamentalmente, los servicios comunes) inicia un proceso de autorrefuerzo, y tiene lugar un desplazamiento hacia la coordinación. 
  4. La crisis de formalismo que se produce en la Jase de coordinación: Aquí las opciones son varias y hay muchos métodos de desarrollo. 
  5. La crisis de la incertidumbre que se produce en la fase de colaboración: Greiner no estaba seguro de la naturaleza de esta crisis, por lo que es interesante especular sobre lo que podría ser, Plant (1991) sugiere que lo que ocurre al final de la etapa de Colaboración es que hay una confusión creciente sobre el objetivo básico de la organización, que requiere alguna forma de regreso a un liderazgo fuerte y claro.

16. MODELO DE CICLO VITAL PROPUESTO: EL MOVIMIENTO PENDULAR DE LAS ORGANIZACIONES

Greiner va más allá que Scotty concibe una cuarta y una quinta etapas (el crecimiento por coordinación y el crecimiento por colaboración). Pero estas dos nuevas fases no son tan innovadoras como podría parecer, puesto que poseen unas características similares a la organización integrada y a la organización diversificada de Scott o, lo que es lo mismo, a la segunda y tercera etapas del propio Greiner. Esto se debe a que el desarrollo organizativo se basa en una doble dicotomía: integración versus diversificación o centralización versus descentralización. Es por esta razón por la que la cuarta y quinta etapas del modelo de Greiner se repiten. De esta forma se puede llegar a la conclusión de que el desarrollo de la organización se inicia mediante un crecimiento creativo que configura un tipo de organización sencilla propia de la fase constituyente, evoluciona hacia un modelo integrado, éste a su vez hacia un modelo diversificado, después hacia otro modelo integrado más complejo y sofisticado y, por último, evoluciona hacia un modelo diversificado complejo.

Por lo tanto, el modelo que propondremos no se distancia mucho con los de Scott y de Greiner. Estamos hablando de un modelo que agrupa las siguientes fases:

  1. Constituyente


  2. Centralizado-integrado


  3. Descentralización-diversificado


  4. Decadencia y muerte

1. Constituyente: Las unidades de reciente creación suelen seguir un modelo disnnlo al que domina en su entorno inmediato. El sistema de organización por el que se rigen es equiparable al de las primeras etapas de los modelos de Greiner y de Scott: es un sistema con un bajo nivel de formalización, con poca especialización de sus miembros, con unos procesos escasamente estandarizados, con un liderazgo participativo y carismático. 

Este tipo de organización sólo perdura durante los primeros años, hasta que sufre una doble crisis de liderazgo y de control.  El aparato productivo tampoco es el más idóneo para atender las demandas debido a su falta de eficacia y de eficiencia originada por la poca especialización y estandarización de las funciones.

2. Vertiente centralizado-integrado: Una vez superada la fase inicial, la organización avanza hacia un modelo centralizado e integrado. Esta configuración se caracteriza por la unidad de mando, la importancia de la jerarquía, un estilo de liderazgo autocrático, el rígido control ejercido por la dirección sobre todas las facetas de la organización, una gran especialización, la proliferación de normas y la imposición de delimitados circuitos de trabajo como signos de un alto nivel de formalismo y de burocratización. También se caracteriza por el hecho de que los empleados no se encuentran muy motivados.

3. Vertiente descentralizado-diversificado: Cuando el avance en la vertiente centralizado-integrado ha sido excesivo para los requerimientos del funcionamiento de la organización, ésta se desplazará en un sentido contrario, rebasará el punto intermedio y entrará en la vertiente descentralizado-diversificado.

La configuración descentralizado-diversificado se caracteriza por el escaso control ejercido por la dirección, por el liderazgo democrático-participativo, por la gran autonomía de la que gozan las unidades y las personas, por la escasa estandarización de los circuitos del trabajo, por una cierta prevalencia de los intereses de las unidades inferiores y de los” miembros de la organización sobre los objetivos generales de la misma y por un alto nivel de motivación.

4. Decadencia y muerte: La organización entra en esta fase cuando el movimiento pendular desaparece y la organización se inmoviliza en uno de los dos polos extremos del espectro. Si fija un modelo central izado-integrado de supercontrol, la organización va perdiendo de vista sus objetivos y, especialmente, no tiene capacidad para generar otros nuevos. La organización permanece inalterable mientras su entorno se va desplazando. 

Si la organización, permanece en el máximo nivel descentralizado-diversificado, es decir, en el descontrol, su situación será parecida a la anterior en cuanto a su alejamiento de su sector de mercado y de sus clientes. 

En resumen, se entra en una fase de envejecimiento cuando la organización va perdiendo el control real sobre los acontecimientos internos y externos.


TIPOS DE CULTURA ORGANIZATIVA: LAS CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS DE LA CULTURA ADMINISTRATIVA

Hay diferentes tipos de cultura organizativa que van asociados a distintas categorías de organizaciones. Cualquier organización puede tener especificidades derivadas de su fundador, historia y miembros más relevantes, lo que origina que pueda ser difícil encontrar dos organizaciones con exactamente la misma cultura organizativa. Una distinción bastante utilizada en la literatura organizativa es la de distinguir cuatro grandes modelos de cultura organizativa:

a) Cultura organizativa modelo «Zeus»: Cultura organizativa asociada a valores familiares articulados entorno al líder de la familia. 

b) Cultura organizativa modelo «Apolo»: Hace referencia a una cultura organizativa con unos valores e ideología de carácter burocrático parecidos a los que operan en las burocracias maquinales de Mintzberg. 

c) Cultura organizativa modelo «Dionisio»: Cultura organizativa muy variable que está asociada a los mitos, valores e ideología particulares de los miembros de la organización a nivel profesional y personal. 

d) Cultura organizativa modelo «Atenea»: Es un modelo de cultura organizativa con unos valores e ideología vinculada a los procesos tecnológicos y que modifican sus contenidos en función de los cambios en el entorno y va asociada a empresas de alta tecnología que configuran organizaciones complejas y descentralizadas.

La cultura organizativa de las Administraciones públicas, es el modelo de cultura «Apolo» representa la cultura administrativa de las organizaciones públicas. 

Podemos encontrar, con facilidad, organizaciones públicas que responden a los cuatro modelos de cultura organizativa:

  • Organizaciones públicas con un modelo cultural «Zeus»: El ejemplo más relevante a nivel cuantitativo serían los pequeños ayuntamientos. Estos ayuntamientos mantienen una cultura organizativa vinculada a los valores e ideología de sus alcaldes.
  • Organizaciones públicas con un modelo cultural «Dionisio»: Las organizaciones públicas que agrupan mayoritariamente roles profesionales muy acentuados responden a este modelo. (Centros hospitalarios dominados por el personal médico y de enfermería.Centros educativos dominados por el personal docente.Etcétera).
  • Organizaciones públicas con un modelo cultural «Atenea»: Existen algunas organizaciones públicas, relativamente minoritarias, que responderían a estos parámetros culturales: centros informáticos, centros de investigación y desarrollo, etc.
  • Organizaciones públicas con un modelo cultural «Apolo»: El modelo de cultura organizativa asociado sustantivamente a la Administración pública no es la cultura organizativa cuantitativamente más presente en las organizaciones públicas. De todos modos, suelen responder a este modelo de cultura organizativa. Los ministerios de la Administración General del listado, los departamentos de las Administraciones autonómicas y las unidades centrales de las Administraciones locales siguen con bastante fidelidad los parámetros culturales de tipo burocrático del modelo «Apolo».

Se ha podido demostrar que la Administración pública no posee una única cultura organizativa, sino que, es, en conclusión, una macroorganización donde coexisten diversas culturas. La Administración pública como organización multicultural no ha sido todavía analizada aunque sugiere algunos temas a tratar.


TEMA 2 – LAS ESTRUCTURAS DE DIRECCIÓN

El sistema de gobierno por gabinete ministerial que surge en el diecinueve se basa en el compromiso entre dos tendencia opuestas: en antiguo derecho a gobernar de los monarcas absolutos y el nuevo valor de la soberania nacional de los pueblos. De aquí parte la contraposición entre el sistema de gobierno presidencial constitucional y los gobiernos de gabinete que separa la experiencia político-administrativa de los Estados Unidos de Europa.

La diversidad y complejidad son las características que mejor describen los Estados contemporaneos (gobiernos y admones. públicas) en el mundo actual.

Más allá del conocimiento establecido sobre las presuntas virtudes de los gobiernos mayoritarios, se ignora con el detalle necesario el funcionamiento concreto de los gobiernos de coalición, y sus hipotéticas ventajas, entre otras muchas lagunas. Resulta preciso calibrar los factores que determinan esas diferencias y sus repercusiones sobre la eficacia, eficiencia y efectividad de dichas estructuras. Las variables a considerar a este respecto serían dos: el tipo de procesos de adopción de decisiones (colectivo o jerárquico), y la clase de “representación”, o si se prefiere la de carrera, por la cual se ocupa un puesto en el gobierno (la vía política en oposición a los conocimientos técnicos). Habría que tener en cuenta como elementos fundamentales la influencia de los partidos, el papel jugado por los ministros individuales, la extensión del poder del presidente del gobierno y la función que cumplen las reuniones del gabinete.

LA INFLUENCIA DE LOS PARTIDOS Y DE LOS MINISTERIOS

La práctica totalidad de los conflictos que se originan en los gobiernos contemporáneos pueden imputarse a su heterogeneidad departamental o política. Los ministerios y los partidos o facciones constituyen las dos fuerzas centrifugas que estructuran el debate en la mayoría de los gabinetes que operan en un sistema parlamentario. La heterogeneidad departamental significa que los intereses organizativos juegan un papel importante en el proceso de adopción de decisiones, junto con la mayor proporción de ministros especialistas. La heterogeneidad política no depende solo de que haya varios partidos representados en el gobierno, también puede darse en gabinetes de un solo partido. La cuestión fundamental radica en calibrar hasta que punto se refuerzan o se anulan mutuamente estas dos fuentes de tensión. El dispositivo habitual para contrapesar estas tendencias centrífugas suele consistir en el establecimiento de un complejo orgánico asesor o de control y seguimiento de las políticas sectoriales en torno al Primer Ministro o Presidente del Gobierno.

EL PAPEL DESEMPEÑADO POR LOS MINISTROS INDIVIDUALES

Si se relaciona la trayectoria profesional de los ministros individuales con su puesto específico nos encontramos con lo que BLONDEL ha denominado el dilema entre la REPRESENTACIÓN y la ESPECIALIZACIÓN. En el primer caso resulta crucial organizar una estructura que asegure la reducción de los problemas que puedan surgir entre los sectores sociales en competencia. La competencia individual sobre un campo determinado se considera de menor importancia y la gestión del departamento se deja en manos de los funcionarios públicos. En el segundo no se percibe como esencial la pura habilidad política del ministro porque las cuestiones se tratarán directamente por el lider. La función principal es resolver los problemas de administración, dando prioridad a las realizaciones, el desarrollo de los programas y las políticas.

Pero en la práctica los ministros tienesn que ser especialistas y generalistas, técnicos y políticos porque si no quieren limitarse a vetar las propuestas que los altos funcionarios les proponen, deben ser verdaderamente competentes en las esfera de competencias de su departamento, pues deben mostrar alguna comprensión de los esquemas que se les presentan, muchos de los cuales es probable que sean complejos. También deben poseer cualificaciones gestoras. Tienen que ser capaces de regir sus departamentos eficientemente y asegurarse de que la moral se mantiene alta. Esto repercute sobre su papel en las materias técnicas, pues deben edificar una atmosfera de toma y daca por la cual se muestran abiertos a las propuestas técnicas de sus asesores, al tiempo que retienen el derecho a insistir sobre los cambios que creen que se requieren. En consecuencia, tienen que acometer tres clases de tareas:

1) Calibrar adecuadamente el efecto politico potencial de las propuestas y parar aquellas que pudieran ser inaceptables. 2) Juzgar estas propuestas en su mérito técnico y aceptar aquellas que parezcan intrínsicamente valiosas 3) Asegurar que la moral de los funcionarios de su departamento sea alta. 

La cualificación ministerial es producto de dos dimensiones: 1) El conocimiento técnico de las materias propias de su departamento; 2) Su especialización, la capacidad y habilidades propiamente políticas. Se ha excluido de esta consideración un tercer factor de importancia pero dificilmetne cuantificable: las destrezas gestoras o administrativas, no asimilable a la antigüedad o experiencia en la organización.

El tecnocrata y el especialista político cuentan con conocimientos próximos a la cartera que se les ha encargado, y difieren en su experiencia política. El político puro carece de especialización técnica mientras que el profano es un novicio tanto en los asuntos políticos como en los departamentales. El papel a desempeñar por el Primer Ministro o Presidente del Gobierno en este terreno consiste en lograr la combinación de experiencia política y conocimientos técnicos que le permita ejercer su liderazgo de conjunto sin verse obligado a descender a detalles sectoriales, excepto en caso de conflicto grave entre los distintos puntos de vista ministeriales.


POLÍTICOS Y BURÓCRATAS, EL NEXO ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN

LUHMANN ha señalado que la progresiva diferenciación social impone una creciente necdesidad de fundamentación sobre las decisiones políticas, pues la tradición y el consenso sobre lo verdadero se vuelven cada vez más dudosos y se desmoronan como fundamento justificador, cuestionando su legitimdad. Por estar razón Luhmann ha establecido una delimitación diferente al distinguir entre las funciones públicas y las administrativas. Segun esto la provisión de legitimación es función parcial de la política, mientras que la producción de decisiones vinculantes mediante el empleo de la legitimidad obtenida por la política sería función parcial de la administración, es decir a la dirección política le corresponde determinar los objetivos de la acción y conseguir su aprobación social y política.

Las tormentosas relaciones entre políticos y burócratas han evolucionado en la teoría y en la práctica desde el surgimiento del Estado Liberal. Se considera que la piedra de toque de un sistema político-administrativo moderno consiste en la institucionalización de los partidos de masas como cauce de provisión de políticos elegidos y la existencia de adminsitradores de carrera, de burocracias estatales nutridas de manera profesional. Esta doble transformación apuntada por Weber ya en 1919 ha llegado a su culmen en este final del siglo XX bajo la contraposición entre efectividad técnica, radicada en los conocimientos profesionales de los altos funcionarios publicos, y la receptividad democratica, encarnada en diversa medida por los representantes elegidos.

LA TIPOLOGÍA DE ABERBACH

1) Separación política/administración: Separación notable, los políticos hacen política, adoptan las decisiones. Los burocratas, altos funcionarios, administran, ejecutan y las implantan. (Desde mediados del siglo XIX (Wilson, Weber).

2) Intereses/Hechos: Políticos y burócratas participan en la elaboración de las políticas públicas, pero sus contribuciones son distintas, los primeros operan con intereses y valores,, dando sensibilidad política y responsabilidad. Los segundos trabajan con hechos y conocimiento tecnico (presuntamente neutral).

3) Energía/equlibrio: Políticos y burócratas participan y a ambos concierne la política. Los primeros articulan intereses amplios y difusos de individuos desorganizados. Son apasionados, idealistas, partidistas e incluso ideológicos. Los segundos median con intereses, estrechos y muy definidos, de clientelas organizadas. Son prudentes, moderados, pragmaticos y prácticos, prefiriendo el trabajo en la sombra.

4) El hibrido puro:

Posible desaparción de la clásica distinción Weberiana. Convergencia: “politización” de los burócratas y “burocratización” de los políticos debido a la circulación vertical (burócratas que ascienden) y horizontal (políticos ajenos a la administración que ocupan cargos de confianza para después consolidarse en ella).

FUNCIONES ADMINISTRATIVAS

Para la Ciencia Política un hecho fundamental lo domina todo: la existencia y el funcionamiento en un Estado bien ordenado de “servicios prestados al público”, de los cuales unos son prestados en nombre del mismo Estado y tienen la denominación de servicios públicos, y otros son prestados por organismos privados que llevan por nombre el de servicios de utilidad pública.

Se distingue fundamentalmente entre la necesaria corrección de las distintas funcionalidades del mercado (suministro de bienes públicos, y rectificación de externalidades, monopolios y asimetrías de información y coordinación de la actividad privada) y el imprescindible aumento de la equidad (protección a pobres, seguros sociales y redistribución) junto conla intensidad de la intervención (minima, moderada y dinamica). Los casos concretos constituyen una buena muestra de la intervención de las Administraciones Publicas en el mundo contemporáneo.

TEMA 3 – LA METÁFORA DE LOS ESTRATOS GEOLÓGICOS: WRIGHT

Uno de los autores clave en la consolidación del concepto de estudio: Deil S. Wright (1974). Gran variedad, y enormemente cambiantes, son los factores que influyen sobre el sistema de las RIG:

– Número y variedad de las unidades gubernamentales

– Número y variedad de los funcionarios y políticos que intervienen

– Intensidad y regularidad de los contactos entre los funcionarios

– Importancia de las acciones y las actitudes de los actores

– Las relaciones financieras entre las distintas unidades

– Los contextos: políticos, económicos, sociales

Superaba la visión jurídico-formal tradicional. Aunque tenía escasa atención a los actores privados y escaso potencial explicativo/descriptivo.


DOS ALTERNATIVAS AL MODELO WRIGHT

A) Analisis de redes de políticas públicas: Creada por Rod Rhodes en 1986 (gobierno loca en Reino Unido), daba mayor atención a las relaciones horizontales, con la inclusión de los actores privados y el tercer sector. Este enfoque esta estrechamente relacionado con el concepto de “gobernanza”.

Funcionamiento “real” del Estado: El Estado “fragmentado”. En cualquier caso carece aún de suficientes estudios para hacer comparaciones sólidas.

B) Modelo de dependencia de recursos:

Es el enfoque más fructifero dentro del marco de referencia del intercambio, parte de la base de que las interacciones entre las organizaciones están motivadas por la necesidad de obtener recursos escasos de un entorno compuesto fundamentalmente por otras organizaciones. La definición de recursos debe incluir el más amplio rango de valores, incluyendo intangibles simbólicos como “respeto”, “afecto”, “rectitud”. Las características de la dependencia de la relación pueden describirse en términos de la importancia relativa del recurso recibido y de la condición no-sustituible de su procedencia. La combinación sistemática de ambas características permite identificar y comparar las relaciones de dependencia y la relativa asimetría o simetría de las relaciones de intercambio. El intercambio no es un proceso mecánico, sino una actividad inherentemente política.

Por otra parte presta atención a los grados y tipos de dependencia, la distribución de recursos y a las pautas de negociación. Continuum entre dos extremos: pluralismo y corporativismo.

TIPOS DE RELACIONES DE DEPENDENCIA

En el caso de dependencia unilateral el interés de la parte más dependiente en el mantenimiento de la relación de intercambio será mayor que el de la parte dominante, por lo que la asimtría de intereses puede explotarse en estrategias de influencia de esta hacia la más débil.

La relación de independencia mutua es más improbable que facilite esa coordinación. Si la relación no es muy importante para cada parte o si fuentes alternativas de suministro pueden encontrarse con facilidad, es probable que ninguna de las partes sea muy receptiva a las estrategias de influencia.

En el caso de la dependencia mutua los recursos recibidos por las partes se consideran valiosos por ambas partes y ninguna tienen facilmente disponibles fuentes de suministro alternativas. En estas condiciones ambas partes tienen un gran interés en mantener la relación de intercambio y están dispuestas a aceptar desventajas para evitar su ruptura.

PAUTAS DE NEGOCIACION: PLURALISMO Y CORPORATIVISMO

Pluralismo: Multitud de organizaciones con bajos niveles de jerarquia interna y de monopolio de la representación de intereses, que desarrollan relaciones informales, fluidas y competitivas con otros grupos y organizaciones públicas en las que tratan de ejercer presión sobre las políticas públicas.

Corporativismo: Número limitado de organizaciones que ejercen un control extensivo sobre sus miembros y sobre el área de interés en el que operan, que desarrollan relaciones formales, rutinizadas y cooperativas con otros grupos y que tienen papel destacado en la implantación de las políticas públicas.

FACTORES EXPLICATIVOS SOBRE LAS RIG

Atención a factores que pueden incidir positiva o negativamente sobre los incentivos de los actores para cooperar


A) Fondos: Si el acuerdo de cooperación implica transferencia de nuevos recursos financieros por parte del GOB central (GC), es más probable que los actores tiendan a cooperar. Los gobiernos regionales prefieren maximizar la cantidad de fondos que reciben. El goberno central incrementa su poder de negociación y de fijar los términos del acuerdo si provisiona fondos.

B) Distribución de competencias entre niveles de gobierno: Si la competencia es exclusiva de los GR, tendrán menos incentivos para cooperar. El GC tendrá incentivos para llegar a acuerdos en estas areas para poder influir en la configuración de las políticas y en la coordinación de las regiones. Si la competencia es exclusiva del GC, los GR tendrán incentivos para cooperar y el GC tendrá una posición ambivalente. Los incentivos para cooperar mejoran cuando las competencias son compartidas.

C) Partidos políticos (competición interpartidista y disciplina de partido): El efecto de los partidos depende de dos factores: Si la competición interpartidista tiene altos niveles de confrontación, la cooperación es más dificil. Los partidos de oposición usan las RIG para sus estrategias de desgaste al GC. Pero si no existe un alto nivel de disciplina interna en los partidos estatales, estos efectos son nulos porque en los GR primarán los intereses territoriales sobre los intereses del partido central

D) Institucionalización: Las areas más técnicas son menos permeables a intereses políticos, lo que hace más probable el acuerdo. A mayor frecuencia de reuniones, más probabilidad de generar un modelo de resolución de problemas que empuje a la automoderación y facilite la cooperación.

E) La materia: En políticas con más contenido técnico son más raras las divisiones ideológicas y viceversa. La cooperación también será más probable cuando los asuntos requieran una actuación de los gobiernos urgente y coordinada: crisis epidérmicas, catástrofes naturales, etc.

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