El Acto Administrativo: Concepto y Fundamento
En toda actividad administrativa, el acto administrativo debe estar precedido por una ley que permita su realización. Es el cauce a través del cual se concreta la posición jurídica de la Administración Pública.
El acto administrativo es, por lo tanto, cualquier declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento realizada por una Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa. Los actos administrativos son la manifestación de la voluntad y actividad de la Administración Pública.
No obstante, existen determinados actos emanados de la Administración que no tienen la consideración de acto administrativo, como pueden ser los actos políticos o los sometidos al derecho privado.
Ejemplo: Si un ayuntamiento desea alquilar un local, el acuerdo para alquilar el local es un acto administrativo, pero la formalización del contrato de arrendamiento no lo es, ya que se rige por el derecho privado.
Clasificación de los Actos Administrativos
Los actos administrativos pueden clasificarse atendiendo a diversos criterios:
Por su Carácter Normativo
- Actos con carácter normativo: Como los reglamentos.
- Actos sin carácter normativo: Como el acto administrativo concreto.
Por la Extensión de sus Efectos
- Actos administrativos generales: Dirigidos a una pluralidad de personas o casos indeterminados.
- Actos administrativos especiales: Destinados a personas determinadas o determinables.
Por los Efectos Jurídicos de su Contenido
- Actos administrativos negociales: El efecto jurídico se deriva de la voluntad del órgano (ej. nombramientos, autorizaciones).
- Actos administrativos no negociales: Sus efectos se derivan de una norma, y la voluntad del órgano se dirige solo a su ejecución (ej. inscripciones en registros).
Por su Posición en el Procedimiento
- Actos definitivos: Ponen fin a un procedimiento a través de una resolución que contiene la voluntad del órgano administrativo.
- Actos de trámite: Son los que van formando la voluntad del órgano que trascenderá a través del acto definitivo.
Por su Posibilidad de Impugnación
- Actos impugnables: Es la regla general.
- Actos no impugnables: Es la excepción.
Por la Potestad Ejercitada
- Actos reglados: Se someten estrictamente a la norma.
- Actos discrecionales: Aquellos en los que la voluntad del órgano puede decidir dentro de los márgenes establecidos por la ley lo que considera conveniente. La discrecionalidad no implica arbitrariedad.
Por los Sujetos que Intervienen
- Actos simples: Interviene un solo órgano.
- Actos complejos: Intervienen dos o más órganos.
Elementos del Acto Administrativo
Para que un acto administrativo sea válido, debe reunir una serie de elementos esenciales:
Elementos Subjetivos
El acto debe ser dictado por una Administración Pública. Además, el sujeto que dicta el acto debe tener capacidad y competencia legalmente establecidas. El acto administrativo debe ser dictado por el órgano que la ley designa como competente.
Asimismo, el titular del órgano debe ser apto para actuar en relación con dicho órgano y con los interesados. La aptitud del funcionario frente al órgano implica que su titularidad haya sido legalmente establecida, sin vicios en el nombramiento o ejercicio sin título. La aptitud frente a los interesados se refiere a la ausencia de interés personal en el acto administrativo. Finalmente, el titular del órgano debe actuar en condiciones de capacidad personal.
Elementos Objetivos
El contenido del acto administrativo son declaraciones de voluntad, juicio, deseo o conocimiento. Como todo acto jurídico, cabe distinguir tres clases de contenidos:
- Contenido esencial: Aquel sin el cual el acto no tiene existencia ni validez (ej. la facultad de realizar la obra en una licencia de obras).
- Contenido natural o normal: El contenido que se entiende incluido en el acto aunque no se mencione expresamente (ej. en una licencia de obras, la facultad de construir y el control administrativo de la ejecución conforme a lo solicitado).
- Contenido accidental o accesorio: Aquel que no pertenece al contenido normal pero puede añadirse (ej. condiciones, plazos). Por ejemplo, en una licencia de obras, establecer que la construcción debe realizarse o finalizarse en un plazo determinado, tras el cual la licencia caduca.
Para que el acto administrativo sea válido, su contenido debe ser posible, lícito, determinado o determinable, e idóneo (adecuado a los fines perseguidos).
Elemento Causal
Es la razón que justifica el acto, el «porqué» del acto administrativo. Todo acto administrativo debe tener una causa legal.
Elemento Final o Teleológico
Se refiere al «para qué» del acto, es decir, el fin público que persigue.
Elementos Formales
La ley establece la forma escrita como norma general para exteriorizar la voluntad de la Administración (ej. decretos, resoluciones). Para llegar a esta resolución, se deben respetar ciertas formalidades procedimentales.
No obstante, existen otras formas de constancia en derecho administrativo, como la verbal, señales o actos mecánicos.
También el acto administrativo puede manifestarse mediante el silencio administrativo. Cuando la Administración no contesta, se produce un acto presunto. Con carácter general, la ley establece el silencio positivo, es decir, que lo solicitado se considera concedido, siempre que sea legal. Sin embargo, en algunos casos específicos, la ley administrativa puede establecer el silencio negativo, denegando lo solicitado si no hay respuesta.
Otra formalidad esencial es la motivación. El acto debe estar perfectamente motivado, haciendo referencia a las normas y fundamentos de hecho que lo sustentan. Es una motivación expresa.
Una vez dictado, el acto administrativo debe ser notificado fehacientemente al ciudadano afectado, dejando constancia de ello. Habitualmente se realiza mediante cartas con acuse de recibo o intentos de notificación personal. El expediente debe documentar los intentos de notificación.
Eficacia y Validez del Acto Administrativo
La regla general es que si el acto cumple los requisitos formales, es eficaz desde que se dicta. Esta eficacia está protegida por la ley, que otorga a la Administración una serie de privilegios para garantizarla.
El principal privilegio es la autotutela ejecutiva: la Administración puede ejecutar por sí misma sus propios actos sin necesidad de acudir a los tribunales de justicia. Además, goza de la presunción de legalidad, pudiendo declarar a su favor su propio derecho; la Administración es, en cierto modo, juez y parte.
Ejemplo: Si a un particular le deben dinero y tiene una sentencia judicial a su favor, necesita acudir al tribunal para ejecutarla si el deudor no paga voluntariamente. En cambio, si la Administración impone una multa, puede proceder directamente a su cobro, incluso embargando bienes del infractor, sin requerir una orden judicial previa.