La Organización Administrativa: Nociones Generales
1.1 Normas sobre Organización Administrativa y Derecho
Contexto Histórico
El Derecho Administrativo tiene por objeto la regulación de la organización y el funcionamiento de las Administraciones Públicas (AAPP). La organización de las AAPP ocupa un lugar esencial en su estudio y conocimiento, pero esto no fue siempre así. Durante mucho tiempo, el estudio del Derecho Administrativo se centró en la relación que se mantiene entre los particulares y el poder administrativo. Las normas de organización quedaban relegadas como meras normas técnicas y de funcionamiento, sin trascendencia material o práctica para el Derecho (no invalidantes).
Frente a este enfoque del Derecho Administrativo, la doctrina de Santi Romano reivindicó el carácter jurídico de las normas de organización. El Consejo de Estado francés admitió la impugnación de las actuaciones de la Administración por exceso de poder cuando se producía la infracción de normas objetivas de funcionamiento, entre ellas las que determinan la competencia (como pueden ser actualmente los actos nulos o anulables).
Aplicación en España
En España, la jurisprudencia abrazó esa concepción auténticamente jurídica de las normas de organización, hasta el punto de que nuestros tribunales las calificaron como vicios de orden público, lo que les permitía apreciarlos incluso aunque no hubiesen sido alegados por las partes. La vulneración de estas normas puede conllevar la nulidad de pleno derecho de los actos dictados sin su observancia (art. 47.1.b LPACAP) o la anulabilidad por contravenir el ordenamiento jurídico (art. 48.1 LPACAP).
Nuestra legislación no ha sido ajena a esta percepción y, desde la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 o la posterior Ley 30/1992, reguló normas de organización.
Las normas que rigen la organización administrativa son:
- La Constitución Española (CE) regula como materia propia: los poderes constitucionales del Estado, la estructura territorial del Estado, el principio de descentralización política, la autonomía de las Comunidades Autónomas (CCAA) y las Entidades Locales, y la Administración Corporativa. También regula el modelo organizativo de la Administración Pública Española.
- El funcionamiento interno de las AAPP se encuentra sometido a la ley y al Derecho, debiendo cumplir con los siguientes principios: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación (art. 103.1 CE / art. 3 Ley 40/2015).
- La Constitución Española también hace referencia a la necesidad de que los órganos de la Administración sean “creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley” (art. 103.2 CE). Actualmente, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), contiene la mayor carga normativa en este sentido a nivel estatal.
- También impone reserva de Ley Orgánica para la regulación de los órganos más importantes: las Fuerzas Armadas, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y el Consejo de Estado.
- La organización administrativa no se reserva en bloque a la Ley en cuanto a su regulación; los reglamentos podrán regular aquellas materias que no estén directamente reguladas en la ley. Por lo tanto, en esta materia solo cabrán los reglamentos ejecutivos, con carácter complementario.
- La trascendencia de este tipo de normas se refrenda con la posibilidad de que su vulneración conlleve la nulidad de pleno derecho de los actos dictados sin su observancia (art. 47.1.b LPACAP) o la anulabilidad por contravenir el ordenamiento jurídico (art. 48.1 LPACAP).
1.2 La Potestad Organizatoria: Requisitos y Límites
Concepto
La Administración Pública (AP) dispone de un conjunto de potestades que el ordenamiento jurídico le reconoce para satisfacer el interés general (conseguir fines públicos y satisfacer necesidades colectivas). Esto exige un conjunto de órganos jerárquica y sistemáticamente ordenados, para lo cual es precisa una estructura organizativa.
La potestad organizatoria se puede entender como aquel poder que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración para que pueda crear, modificar o extinguir su propia estructura administrativa. Asimismo, la potestad debe estar prevista y regulada en el ordenamiento, que es el que legitima su desarrollo y ejercicio.
Niveles y Desarrollo
Esta previsión se hace a distintos niveles y con desigual densidad normativa; es el legislador el que pondera qué rango debe tener la norma que prevea el órgano y cuál es su densidad normativa.
La norma suprema traslada al terreno del Derecho positivo (derecho recogido en una norma) las discusiones tradicionales sobre la naturaleza de las normas de organización y sus consecuencias, es decir, se limita a aplicar las previsiones constitucionales al respecto.
En un rango inferior, las leyes orgánicas y las ordinarias regulan el resto de órganos estatales, autonómicos o locales previstos en la CE.
La potestad organizatoria de las Comunidades Autónomas (CCAA) sigue esos mismos criterios:
- Sus Estatutos de Autonomía configuran la cúspide de la Administración autonómica.
- La ley ordinaria y normas de rango inferior regulan el resto de órganos que no alcanzan ese nivel de relevancia.
La potestad organizativa de la Administración local tiene singularidades propias:
- Al Estado le corresponde la regulación de los aspectos básicos de la organización (art. 148.3 y 149.1.18.ª CE, Ley de Bases del Régimen Local).
- A las CCAA les compete el desarrollo de las previsiones estatales, con especial atención a aquellas administraciones singulares (por ejemplo, Cabildos Insulares).
- A los propios entes locales les corresponde la posibilidad de ejercer, con nivel reglamentario (solo pueden aprobar reglamentos, no leyes), su propia potestad de autoorganización (art. 4.1.a de la LBRL).
Requisitos y Límites
El ejercicio de la potestad organizativa debe seguir fielmente los requisitos de forma previstos en el ordenamiento jurídico; de no hacerlo así, resultaría inválida la operación de creación, reforma o supresión de una concreta estructura administrativa.
Los requisitos constitucionales:
- Los principios de naturaleza organizativa relativos a la eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación (art. 103.1 CE).
- La reserva de ley que requiere que los órganos de la Administración del Estado sean “creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley” (art. 103.2 CE).
Otros requisitos de la LRJSP:
- Art. 5.4: “No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos” (en respuesta al principio de eficacia).
- Al crear un nuevo órgano, debe determinarse su forma de integración en la AAPP de que se trate y su dependencia jerárquica (art. 5.3).
- Delimitación de funciones y competencias del nuevo órgano (art. 5.3).
- Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento (por ejemplo, los bienes que le hagan falta para poder trabajar) (art. 5.3).
La legislación de las CCAA sobre sus propias Administraciones también reconoce requisitos sobre su organización. En Canarias, la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, contiene algunos, como por ejemplo en su art. 30.2.
1.3 Los Órganos Administrativos: Elementos, Creación, Modificación y Extinción
Concepto de Órgano
Toda Administración Pública (AAPP) es un complejo de elementos personales y materiales ordenados en una serie de compartimentos en virtud del principio de división del trabajo, a los que se les asigna una parte del total de las competencias que corresponden a la organización en su conjunto. Esos compartimentos en que se descompone la organización de un ente público suelen denominarse órganos (el alcalde, el pleno, etc.). Nuestro ordenamiento no ofrece un panorama diáfano sobre este concepto y lo presenta de formas diferentes:
- El art. 55.3 de la LRJSP distingue entre “órganos superiores” y “órganos directivos”.
- La LRBRL diferencia entre la organización básica (Pleno y Presidente-Alcalde) y una “organización complementaria” que existe según se prevea en la legislación autonómica y establezcan los propios entes.
- En la LRJSP, en atención a la capacidad de producir efectos internos y externos, se distingue entre:
- Órganos administrativos: “las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo” (art. 5.1 LRJSP).
- Unidades administrativas: “son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas… vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común” (art. 56.1 LRJSP).
La importancia de esta distinción radica en que, en los órganos administrativos, su creación, modificación o supresión debe realizarse según establezca la Ley, mientras que en las unidades administrativas se aprueba mediante una relación de puestos de trabajo (art. 56.3 LRJSP).
Con todo, el profesor M. Sarmiento Acosta define el órgano administrativo como: “aquella unidad administrativa, creada y regulada por el ordenamiento jurídico, a la cual se le atribuyen unas concretas competencias y a la que se dota de los necesarios elementos personales, materiales y económicos”.