El Dominio Público de la Administración: Concepto, Régimen y Utilización
2. Concepto, Naturaleza Jurídica y Elementos
2.1. Concepto
El bien de dominio público es aquel que se destina a un uso público, a un servicio público o al fomento de la riqueza nacional, o al que una ley, de manera justificada, asigne tal carácter. Están regulados por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP).
El bien de dominio público es una cosa fuera del comercio de los hombres.
En la actualidad, la doctrina mayoritaria española y la jurisprudencia del Tribunal Supremo consideran que la naturaleza del dominio público es la de propiedad, si bien con un régimen jurídico particular distinto de la propiedad privada, y que el criterio determinante es el de la afectación.
2.2. Elementos del Dominio Público
- A. Elemento subjetivo: Tradicionalmente se ha entendido que la Administración territorial es la única que puede ser titular de bienes de dominio público. No obstante, la LPAP prevé la titularidad de estos bienes también para organismos públicos. Las entidades encuadradas dentro de la Administración Corporativa no podrán ser titulares.
- B. Elemento objetivo: Pueden ser bienes de dominio público tanto los inmuebles como los muebles. El alcance material del dominio público se define en la legislación sectorial.
- C. Elemento teleológico: La adscripción de un bien a un uso o a un servicio público.
3. Clasificación de los Bienes de Dominio Público
A. Bienes de dominio público naturales y artificiales
- Naturales: Son bienes afectados a la satisfacción de necesidades colectivas primarias, siempre de titularidad estatal, con garantía de respeto al principio de igualdad del régimen jurídico en todo el territorio nacional. Se definen por sus características físicas o naturales homogéneas, como las playas, las aguas continentales (superficiales o subterráneas), etc.
- Artificiales: Bienes que pueden ser indistintamente de propiedad pública o privada, pero que, una vez afectados, adquieren el carácter de bienes de dominio público, como un edificio, una finca u otros objetos.
B. Bienes destinados a un uso público, a un servicio público o al fomento de la riqueza nacional
- Bien destinado a un uso público: Parques, puentes, carreteras, etc.
- Bien destinado a servicio público: Sirve de soporte a una prestación (ej. oficinas, edificios universitarios, etc.).
- Bien destinado al fomento de la riqueza nacional: (ej. minas). También cabe la asignación de un fin público justificado.
C. Por la legislación sectorial que los regula
Ej. dominio hidráulico, minero, portuario, etc.
4. La Afectación y Desafectación. La Mutación Demanial
La afectación sirve para determinar si un bien entra en la categoría de dominio público. Un bien afectado a un uso o servicio público es un bien demanial, mientras que uno desafectado pasa a ser un bien patrimonial de la Administración.
La afectación puede ser:
- Por la aprobación de una ley que establezca una categoría de bienes como de dominio público.
- Expresa: mediante un acto administrativo que inicia un procedimiento que deberá resolver el Ministerio de Hacienda por Orden Ministerial.
- Implícita: sin necesidad de instruir un expediente.
- Presunta: cuando el bien se destina a una finalidad típica de estos bienes.
- En los supuestos de bienes adquiridos por usucapión.
La desafectación debe ser siempre expresa, salvo excepciones previstas en la LPAP, y supone que un bien sometido al dominio público pierde su condición. Existen supuestos donde se acepta la desafectación implícita (como la expropiación) y otros la presunta (como la demolición de un edificio destinado a servicio público).
La mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella.
5. Utilización del Dominio Público
5.1. Tipos de Usos. Las Reservas Demaniales
Los bienes de dominio público pueden ser utilizados o aprovechados tanto por la Administración como por los particulares, si bien dicha utilización está sujeta a requisitos específicos para protegerlos.
A. Uso común (general y especial)
- General: Corresponde por igual a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás. Se debe respetar la prioridad temporal, no dañar o lesionar el bien, y siempre acatar las leyes y reglamentos que ordenen dicho uso. No se exige título administrativo alguno.
- Especial: Se trata de un aprovechamiento que precisa título administrativo, o bien una declaración responsable o comunicación previa. Un ejemplo es el uso de una carretera o camino para la realización de una película.
B. Uso privativo
Determina la ocupación de una porción del dominio público, limitando o excluyendo la utilización del mismo por otros interesados. Tiene naturaleza de un derecho real limitado, puede ser objeto de tráfico jurídico y se inscribe en el Registro de la Propiedad. Por ello, siempre necesita un título administrativo que sirva de habilitación para realizar tales acciones (autorización o concesión). La LPAP dispone que se otorga autorización cuando la utilización sea de hasta cuatro años; si excede este plazo, el título será la concesión. También se impone la concesión cuando el uso determine obras o instalaciones fijas.
C. Uso normal y anormal
El uso normal es aquel que responde a la naturaleza del bien público (ej. bañarse en la playa, caminar por una calle, estar en un parque, etc.). En cambio, el uso anormal es aquel que no es congruente con la naturaleza y finalidad del bien.
D. Uso por la propia Administración: las reservas demaniales
Es una modalidad de uso privativo en virtud de la cual se realiza una reserva del uso y la explotación del bien, con exclusión de los particulares, para la consecución de fines de competencia de la Administración, cuando existan razones de utilidad pública o interés social que lo justifiquen. La duración de la reserva se limitará al tiempo estrictamente necesario, y se efectuará por acuerdo del Consejo de Ministros, que deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado e inscribirse en el Registro de la Propiedad.
5.2. Los Títulos Jurídicos: Autorizaciones y Concesiones
Es importante señalar que se trata de normas supletorias; por tanto, son las leyes sectoriales las que abordan de manera específica las autorizaciones y concesiones.
Autorizaciones
- Son actos administrativos favorables que se otorgan directamente a los solicitantes.
- Su duración no puede exceder de cuatro años, incluidas las prórrogas.
- Pueden ser transmisibles, salvo que su otorgamiento haya tenido en cuenta circunstancias personales de los solicitantes.
- Pueden ser revocadas unilateralmente por la Administración concedente en cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización.
- Podrán ser gratuitas, otorgarse con contraprestación o con condiciones.
Concesiones
- Se otorgan en régimen de concurrencia competitiva, salvo cuando el solicitante sea otra Administración Pública, una entidad sin ánimo de lucro o una confesión religiosa.
- Se publica en el Diario Oficial correspondiente, con un plazo de treinta días para formular solicitudes.
- La resolución deberá dictarse y notificarse en el plazo máximo de seis meses.
- Otorgada la concesión, deberá procederse a su formalización en documento administrativo, que será título suficiente para inscribir la concesión en el Registro de la Propiedad.
- Su plazo no podrá exceder de setenta y cinco años, incluidas las prórrogas.
- Pueden estar sujetas a contraprestación (canon concesional), aunque pueden tener carácter gratuito cuando el uso del dominio no lleve aparejada una utilidad económica.