Actos y procedimientos administrativos: derechos, notificaciones y recursos en la LPACAP

1. El interesado y sus derechos

La LPACAP (Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) es la encargada de establecer las normas que han de regir las relaciones entre interesados y administraciones. En las relaciones con la administración se distinguen dos partes: la administración y el interesado.

1.1 La administración

Cuando hablamos de administración en el ámbito de la LPACAP nos referimos a:

La Administración General del Estado.
Las administraciones de las Comunidades Autónomas.
Las entidades que integran la administración local.
El sector público institucional.
Las universidades públicas.

1.2 El interesado

Para poder actuar en un procedimiento administrativo debemos tener la condición de interesado (capacidad de obrar y estar legitimados).

A. Características

Se consideran interesados:

Quienes inicien el procedimiento como titulares o con intereses legítimos.
Los que tengan derechos que puedan verse afectados por la decisión.
Los cuyo interés pueda resultar afectado por la resolución.
Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, que serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.

B. Derechos

A los derechos en relación con las administraciones públicas se añaden los derechos de que disponemos en el momento en que nos convertimos en interesados.

2. El acto administrativo

Son aquellos actos que lleva a cabo la administración para cumplir con sus funciones, de acuerdo con el derecho administrativo. El acto administrativo es una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo unilateral realizada por la administración en el ejercicio de una potestad administrativa, distinta de la reglamentaria, que produce efectos jurídicos de manera inmediata.

2.1 Elementos del acto administrativo

Los elementos del acto administrativo pueden agruparse en:

1. Elemento subjetivo

Competencia: la administración y el órgano responsable del acto administrativo deben ser competentes para ello.

2. Elementos objetivos

Contenido: lícito, determinado, posible y adecuado.
Presupuesto de hecho: es la causa que justifica que se dicte un acto administrativo.
Fin: la finalidad del acto.

3. Elementos formales

Forma de manifestación: podrán utilizarse otros medios como el verbal; el órgano competente podrá reproducirlos en un único acto cuando se produce multitud.
Motivación: debe expresar las razones por las que se toma una decisión.

2.2 Clases de actos administrativos

Los actos administrativos se clasifican según diversos criterios:

Según el significado en el procedimiento

Actos de trámite: se realizan a lo largo del procedimiento y sirven para llegar a la decisión final.
Actos definitivos: ponen fin al procedimiento.

Según el régimen de impugnación

Actos firmes: han transcurrido los plazos establecidos.
Actos no firmes: no han transcurrido los plazos establecidos.
Actos que ponen fin a la vía administrativa: no cabe vía administrativa.
Actos que no ponen fin a la vía administrativa: aún cabe la vía administrativa.

Según su manifestación

Actos expresos: manifiestan la voluntad de la administración.
Actos presuntos: originados en el silencio administrativo.

Según su contenido

Actos de constitución: modifican, crean o extinguen situaciones jurídicas.
Actos declarativos: informan de una situación jurídica existente.
Actos reglados: la administración actúa de forma precisa conforme a la norma.
Actos discrecionales: la administración opta entre distintas opciones de acuerdo con la norma.
Actos favorables: reconocen un derecho a favor de un particular.
Actos desfavorables: restringen al destinatario y le imponen una obligación.

Según sean los destinatarios de los actos

Particulares: se dirigen a una o varias personas de manera definida.
Generales: se dirigen a un conjunto de destinatarios de manera general.

2.3 Notificación, publicación, nulidad y anulabilidad

A. Notificación

Los órganos que dicten resoluciones y actos administrativos deberán notificarlos a las personas interesadas cuyos derechos e intereses puedan verse afectados. Las notificaciones se deberán realizar en el plazo de diez días a partir de la fecha en que hayan sido dictadas.

Elementos de la notificación:

Texto íntegro de la resolución y la indicación de si pone fin a la vía administrativa o no.
Información sobre los recursos que se pueden interponer.
Órgano ante el que presentar el recurso y el plazo de tiempo para hacerlo.

Todas las notificaciones que se hagan en papel deberán ser puestas a disposición de la persona interesada en la sede electrónica de la administración. Podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia y, tras una serie de plazos, se considerará notificación infructuosa, procediéndose a la publicación en el BOE cuando proceda.

B. Publicación

Los actos administrativos serán publicados cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público. Si se cumplen los requisitos legales, los actos administrativos se publicarán y su publicación tendrá el mismo efecto que la notificación. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que la notificación.

C. Nulidad y anulabilidad

Existe la posibilidad de que los actos administrativos sean:

Nulos de pleno derecho: son los que lesionen los derechos y libertades protegidos por la Constitución, los dictados por un órgano incompetente, los que tengan contenido imposible y aquellos constitutivos de infracción penal.
Anulables: actos que no cumplen con el ordenamiento jurídico, carecen de requisitos formales indispensables, dan lugar a indefensión de las personas interesadas o se realizan fuera del plazo marcado.

La irregularidad de los actos puede comportar defectos no invalidantes, como defectos formales o actuaciones fuera de plazo, que pueden ser subsanadas y que no siempre provocan la anulabilidad.

3. El procedimiento administrativo

Es el conjunto de actos de la misma naturaleza llevados a cabo por la administración, que se sucederán hasta llegar a un acto de resolución final, que servirá para la consecución de un fin.

3.1 Fases del procedimiento administrativo

A. Iniciación

El procedimiento podrá iniciarse de oficio o a solicitud de la persona interesada. Si lo inicia un particular podrá presentar una solicitud que debe contener:

Nombre y apellidos de la persona interesada.
Identificación del medio electrónico, si procede.
Hechos, razones y petición concreta y clara de la solicitud.
Lugar y fecha.
Firma del solicitante.
Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

En las solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial se debe especificar:

Las lesiones producidas y la presunta relación entre el funcionamiento del servicio público y la lesión.
La evaluación económica de la responsabilidad patrimonial.
Los datos del momento en que se produjo la lesión.
Alegaciones, documentos e información relevante.

Si fuera necesario corregir la solicitud, se debe hacer en un plazo de diez días. Una vez presentada, el órgano administrativo tendrá la obligación de resolverla y notificarla en un plazo nunca superior a seis meses, salvo que el ordenamiento jurídico establezca otros plazos. Las denuncias tienen la misma estructura que una solicitud.

B. Fase de ordenación

Es el momento en que se determinan los principios que han de tenerse en cuenta durante su tramitación:

El expediente administrativo que se cree deberá tener formato electrónico.
La administración tiene que cumplir con el principio de celeridad.
Se deberá cumplir el principio de simplificación administrativa.
Se requiere el cumplimiento de los trámites por parte de las personas interesadas.

C. Fase de instrucción

Tiene por objeto proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución. Entre los trámites para alcanzar los objetivos de la administración encontramos:

Alegaciones: en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, las personas interesadas pueden aportar documentos, alegaciones u otros elementos de juicio que han de ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
Pruebas: acreditan hechos relevantes para la decisión final que se tomará en el procedimiento. La apertura del periodo probatorio es decisión de la administración, y su duración no puede ser inferior a diez días ni exceder de treinta días.
Informes: pareceres que emiten autoridades y facultativos distintos a aquellos a quienes corresponde dictar resolución sobre los hechos o las pretensiones del procedimiento.
Audiencia de los interesados: una vez instruido el procedimiento, y antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá de manifiesto al interesado para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, alegue y presente los documentos y justificaciones que estime oportunos.
Información pública: el órgano que tenga que resolver el procedimiento puede acordar un periodo de información pública anunciándolo en los portales digitales correspondientes, en el BOE o en otros boletines oficiales.

D. Fase de finalización

La fase de finalización se producirá de las siguientes maneras:

Por resolución.
Por desistimiento.
Por renuncia al derecho en que se funde la solicitud.
Por la declaración de caducidad.
Por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

La finalización normal es la resolución que se produce cuando se dicta el acto o resolución final del procedimiento en el que se han de resolver todas las cuestiones planteadas por el interesado y aquellas otras que se deriven de este. La resolución puede ser estimatoria, desestimatoria o inadmisible.

Mediante la finalización convencional, las administraciones podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado. Por medio de la finalización por desistimiento, la persona interesada decide no seguir en el procedimiento. Por medio de la renuncia, el interesado no podrá reiniciar el proceso. En la finalización por caducidad del procedimiento, el sujeto interesado consume los plazos marcados en el procedimiento para la realización de alguna acción, dando lugar a la finalización del procedimiento.

Las resoluciones han de contener los siguientes elementos:

Motivación de la decisión.
Plazos para la interposición de recursos.
Información suficiente.
Órgano ante el que interponer los recursos.

Las resoluciones se dictarán electrónicamente. En los procedimientos sancionadores, concluida la instrucción del procedimiento, se formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados; ésta deberá indicar el plazo para formular alegaciones, presentar documentos, etc.

3.2 Silencio administrativo

Existe silencio administrativo cuando la administración no resuelve un procedimiento administrativo de forma expresa en el plazo determinado. La estimación por silencio administrativo tiene, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene solo efectos de permitir a los sujetos interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

3.3 Recurso administrativo

Es la manera en que los interesados solicitan a la administración que modifique o anule aquellos actos administrativos que consideran contrarios al ordenamiento jurídico. Se pueden clasificar de la siguiente manera:

Facultativos: recursos opcionales antes de acudir a la vía contencioso-administrativa y que ponen fin a la vía administrativa.
Preceptivos: recursos obligatorios para acudir a la vía jurisdiccional, y que no ponen fin a la vía administrativa.
Extraordinarios: recursos que se pueden interponer frente a actos ante los que no cabe ningún otro recurso.

Información habitual de los recursos: contra qué; contra quién; plazo de interposición; plazo de respuesta; quién resuelve.

Recurso de alzada

Se interpone contra actos que no ponen fin a la vía administrativa y por motivos de nulidad o anulabilidad. Debe dirigirse al órgano superior jerárquico del que dictó el acto. Plazos: 1 mes para actos expresos; 3 meses desde la recepción para otros supuestos.

Recurso potestativo de reposición

Se interpone contra actos que ponen fin a la vía administrativa, por motivos de nulidad o anulabilidad, ante el mismo órgano que dictó el acto. Plazos: 1 mes para actos expresos; 1 mes desde la recepción en otros casos.

Recurso extraordinario de revisión

Se interpone contra actos firmes que ponen fin a la vía administrativa. Plazos y órgano competente: según lo establecido legalmente, suele existir un plazo de 3 meses para determinados supuestos; se interpone ante el órgano que dictó el acto.

4. Procedimiento contencioso-administrativo

4.1 Fases del procedimiento contencioso-administrativo

A. Fase de iniciación

Se inicia normalmente mediante un escrito (demanda o recurso contencioso) donde se cita la disposición o el acto que se impugna y en el que solicitamos que se tenga por interpuesto el recurso.

Requisitos formales:

Indicar contra qué se interpone el recurso.
Solicitar que se tenga por interpuesto e incluir las razones de disconformidad de derecho de lo impugnado.
Adjuntar documento que acredite la representación del compareciente.
Adjuntar copia del acto o expediente que se recurre.
Adjuntar documento que acredite el cumplimiento de los requisitos.

Requisitos temporales:

Existe un plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de la notificación que da por finalizada la vía administrativa o desde el día siguiente a la publicación de la disposición impugnada. Para actos presuntos se dispondrá de seis meses a partir del día siguiente al que se produzca dicho acto.

B. Fase de desarrollo

Expone la oposición entre dos partes: la administración y el administrado. El recurrente dispone de veinte días desde que fue admitido su recurso para que presente un escrito de demanda. Si la demanda no se presenta en ese plazo, se declarará de oficio caducado el recurso.

C. Fase de terminación

La sentencia indicará si el recurso interpuesto es:

Inadmisible: si el recurso no cumple los requisitos para ser tramitado, ni en la legitimación, ni en plazo y forma.
Desestimado: si el acto administrativo se ajusta a derecho.
Estimado: con lo cual el acto administrativo y su resolución quedan anulados total o parcialmente, o dispondrán el cese de la actuación impugnada.

D. Fase de ejecución

Corresponde a la administración que haya dictado el acto que provocó el recurso. Esta administración dispondrá de dos meses a partir de la comunicación de la sentencia para su ejecución.

4.2 Recursos contra las sentencias

Recurso de reposición: frente a resoluciones judiciales que no permitan recurso de apelación. El plazo de interposición es de 5 días.
Recurso de apelación: frente a resoluciones judiciales ante los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, en el plazo de 15 días.
Recurso de casación: frente a sentencias de la Sala de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia, cuando proceda según la normativa aplicable.
Recurso de revisión: recurre sentencias firmes en los supuestos legalmente previstos.
Recurso contra resoluciones del Letrado de la Administración de Justicia: frente a resoluciones del Letrado de la Administración de Justicia, en el plazo de 5 días.