Dominio Público: Régimen Jurídico, Uso y Protección

Principios del Dominio Público

Los bienes de dominio público son aquellos cuya titularidad pública se destina al uso general o servicio público, según lo establecido por la ley.

Este régimen jurídico ofrece mayor protección que el derecho común, salvaguardando su finalidad pública.

Previsiones Especiales

Reserva de Ley: La ley regula el régimen de los bienes de dominio público y comunales, basándose en los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.
Régimen Especial:
1. Se rigen por leyes y disposiciones especiales.
2. En ausencia de normas especiales, se aplica esta ley.
3. Las normas de derecho administrativo y privado se aplican de forma supletoria. La LPAP se desarrolla por la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, y en las entidades locales, por la Ley Reguladora de Bienes de Régimen Local.

Características

Potestad para su defensa.
Se basa en tres principios fundamentales.
Régimen sancionador específico para prevenir daños o mal uso.

Principios Fundamentales del Dominio Público

A) Inalienabilidad

La inalienabilidad implica que los bienes de dominio público no pueden venderse ni cederse a particulares, a diferencia de los bienes patrimoniales.

Esto se debe a su destino para un fin público, cuya venta interrumpiría dicha función.

Por ello, están sujetos a afectación, impidiendo su compraventa o hipoteca. Se permite el traspaso entre administraciones públicas (mutaciones demaniales) o adquisiciones a organismos públicos de la Administración General, afectando el bien desde el patrimonio, además de autorizaciones o concesiones administrativas.

B) Inembargabilidad

La inembargabilidad significa que los bienes de dominio público no pueden ser embargados, impidiendo acciones contra esos bienes y derechos. Ni un juez ni un acreedor pueden ordenar su embargo o venta si están afectados al dominio público o si se trata de valores o títulos de capital que ejecuten políticas públicas.

Las CCAA tampoco pueden ser obligadas a vender ni embargar los derechos, fondos, valores o bienes de su propia agenda.

C) Imprescriptibilidad

La imprescriptibilidad establece que los bienes de dominio público no se pierden por el paso del tiempo. Aunque alguien los ocupe o use durante años, no podrá reclamarlos por prescripción.

Esto se basa en el artículo 1936 del Código Civil, que impide la posesión de estos bienes por particulares, asegurando su carácter público.

La LPAP consagra este principio para la gestión y administración de bienes demaniales, permitiendo su recuperación por parte de la administración.

Utilización de Bienes de Dominio Público

Reglas Generales

Necesidad de Título Habilitante: Nadie puede ocupar o utilizar un bien de dominio público sin un título que lo autorice.
Tutela y Defensa: Las autoridades deben actuar contra quienes ocupen bienes de dominio público sin título o se beneficien de su aprovechamiento.
Régimen Legal: Las concesiones y autorizaciones se rigen por la legislación especial y, en su defecto, por la ley.

Clases de Usos

1. Destinados a Uso General

Uso Común: Corresponde por igual a todos los ciudadanos, limitado por su naturaleza o lo establecido en actos de afectación o adscripción.
Aprovechamiento Especial: Requiere autorización o concesión (si supera los cuatro años) debido a circunstancias como peligrosidad, intensidad, obtención de rentabilidad o sobreuso.
Uso Privativo: Implica la ocupación de una parte del dominio público, limitando o excluyendo el uso por otros interesados:
- Con bienes muebles o desmontables: autorización o concesión (si supera los cuatro años).
- Con obra fija o instalaciones: concesión administrativa.

2. Destinados a Servicios Públicos

Servicios Públicos Reglados: Su uso se adapta a la norma reguladora y se rige por la ley.
Otros Servicios Públicos: Se usa conforme al acto de afectación o inscripción y, en su defecto, por la ley.
Ocupación en Edificios Administrativos: Se admite la ocupación por terceros para dar soporte a servicios destinados al personal o al público:
- Autorización: bienes muebles o desmontables.
- Concesión: obras fijas.
Uso Temporal: Se autoriza su uso sobre bienes afectados o adscritos para fines públicos por cuatro años, previo informe de la DGPE, con excepciones para organismos internacionales y conferencias de menos de 30 días.

3. Reservas Demaniales

Conllevan el uso exclusivo de bienes de su titularidad destinados al uso general para realizar fines de su competencia, cuando existan razones que lo justifiquen.
La duración de la reserva durará el tiempo necesario para el cumplimiento de los fines para los que se acordó.
La declaración de reservas se efectuará por acuerdo del Consejo de Ministros, que deberá publicarse en el BOE e inscribirse en el registro de propiedad.
La reserva prevalecerá frente a otros posibles usos de los bienes y llevará implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los derechos preexistentes que resulten incompatibles.

Régimen de Concesiones y Autorizaciones

1. Reglas Comunes a Ambos

A) Condiciones Generales

El Ministro de Hacienda puede establecer condiciones generales para otorgar autorizaciones y concesiones sobre bienes y derechos del patrimonio del Estado, publicadas en el BOE.

B) Condiciones Departamentales

Las concesiones se ajustan a lo que diga el ministro titular del departamento al que se encuentren afectados los bienes y derechos o que vendan los organismos públicos.

Las condiciones pueden tener un alcance general o establecerse en supuestos concretos, requiriendo un informe favorable del Ministerio de Hacienda que sea preceptivo y vinculante, especialmente cuando se establezcan excepciones.

C) Obligaciones Accesorias

Las condiciones pueden imponer obligaciones accesorias al titular, como la adquisición de valores, adopción y mantenimiento de requisitos.

D) Ejecución de Contratos Administrativos

Las autorizaciones y concesiones que permitan ocupar un bien de dominio público para ejecutar un contrato administrativo serán otorgadas por la administración titular.

Estas autorizaciones y concesiones estarán vinculadas a dicho contrato, afectando su duración y vigencia, sin perjuicio de informes. No será necesario obtener autorización y concesión cuando el contrato administrativo ya habilite la ocupación.

E) Competencia

Las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio del patrimonio del Estado se otorgan por los ministros titulares de los departamentos a los que están afectados o corresponde su gestión o administración, o por los presidentes o directores de los órganos públicos adscritos.

F) Extinción de Autorizaciones y Concesiones

Muerte o incapacidad del usuario o concesionario individual.
Falta de autorización en casos de transmisión, modificación, fusión, etc., de la persona jurídica.
Caducidad por vencimiento del plazo establecido.
Rescate de la concesión o revocación unilateral de la autorización.
Falta de pago o cualquier otro incumplimiento grave de las obligaciones del titular de la concesión.
Desaparición del bien o agotamiento del aprovechamiento.
Desafectación del bien que se proceda a su liquidación.
Cualquier otra causa prevista en las condiciones generales o particulares que se fijen.
Mutuo acuerdo.

2. Reglas Específicas de Autorizaciones

A) Procedimiento

La regla general es que se otorgan a quienes regulan los requisitos establecidos en las condiciones que rijan dicha autorización. Las excepciones son en el caso de que estuviese limitado el número de autorizaciones, si se sustituye por sorteo, salvo que haya que fijarse en las condiciones especiales.

B) Transmisibilidad

No serán transmisibles cuando haya que tener en cuenta circunstancias del autorizado, o cuyo número se encuentre limitado, salvo que se admita por parte de las condiciones.

C) Duración

Su plazo máximo es de cuatro años y se otorgan por tiempo determinado.

A) Revocación

La Administración puede revocar una autorización en cualquier momento, sin indemnización, si hay razones de interés público, como: que sea incompatible con nuevas normas generales, cause daños al dominio público, impida usos más importantes o perjudique el uso general.

B) Contraprestación

Las autorizaciones pueden ser gratuitas, incluir condiciones o pagos, o estar sujetas a tasas por uso privativo o especial del dominio público, según la Ley 25/1998 o normas específicas. No se aplicará la tasa si no hay beneficio económico para el autorizado o si las condiciones anulan ese beneficio. Esto debe indicarse en los documentos de la autorización.

C) Garantía

Puede exigirse una garantía para asegurar el uso adecuado del bien, su reposición o reparación, o para cubrir daños. Si los gastos superan la garantía, se podrán reclamar por vía de apremio.

Contenido de la autorización:

Debe incluir al menos: a) cómo se usará el bien, b) las condiciones económicas, c) la garantía exigida, d) quién asume los gastos de mantenimiento e impuestos, e) el compromiso de obtener licencias necesarias, f) la responsabilidad por la ocupación, incluyendo seguros o avales, g) la aceptación de la revocación unilateral sin indemnización por interés público, h) la facultad del organismo de inspeccionar el uso, i) el plazo, prórrogas y subrogaciones autorizadas, j) las causas de finalización de la autorización.

Reglas Específicas de Concesiones

a) Procedimiento

Las concesiones se otorgan por regla general mediante concurrencia pública (varios interesados compiten).

Excepcionalmente, pueden otorgarse de forma directa, cuando lo permitan las leyes o en casos excepcionales justificados (según el artículo 137.4 LPAP), como por ejemplo:

Si el beneficiario es otra Admin pública o una entidad del sector público (incluidas sociedades mercantiles con participación pública mayoritaria).
Si es una entidad sin ánimo de lucro de utilidad pública o una confesión religiosa reconocida.
Si el inmueble se necesita para una función pública o un fin de interés general.
Si fracasó una subasta o concurso hace menos de un año.
Si se venden solares inedificables o fincas rústicas poco explotables a propietarios colindantes.
Si se vende a copropietarios, titulares de derecho preferente o al ocupante del inmueble por razones excepcionales.

b) Forma

Una vez concedida, debe formalizarse mediante un documento administrativo, válido para inscribir la concesión en el Registro de la Propiedad.

c) Duración

Las concesiones serán por tiempo determinado, con un máximo de 75 años (incluidas prórrogas), salvo que otra norma exija un plazo menor.

d) Contraprestación

Funciona igual que en las autorizaciones:

Puede ser gratuita, con pago o condiciones.
Puede estar sujeta a una tasa por uso del dominio público (según la Ley 25/1998 u otras normas especiales).
No se aplica la tasa si no hay beneficio económico o si las condiciones hacen irrelevante dicho beneficio. Esto debe indicarse en los documentos de la concesión.

e) Contenido del acuerdo

El acuerdo de concesión debe incluir, como mínimo, los mismos elementos que el artículo 92.7 exige para las autorizaciones, excepto la cláusula de revocación unilateral sin indemnización.

f) Régimen de prohibiciones (artículo 94)

No pueden recibir concesiones quienes estén prohibidos de contratar según el artículo 71 de la Ley 9/2017 (Contratos del Sector Público).

Si el titular incurre en una de esas prohibiciones después de haber recibido la concesión, esta se extingue.

Régimen Sancionador

Es el mecanismo final de protección del patrimonio público y se rige por los principios sancionadores generales: legalidad, tipicidad, irretroactividad, responsabilidad y proporcionalidad, según la Constitución (art. 25) y la Ley 40/2015.

A) Infracciones

Clasificadas en muy graves, graves y leves.

B) Sanciones

Muy graves: multa hasta 10 millones de euros.
Graves: multa hasta 1 millón de euros.
Leves: multa hasta 100.000 euros.

La cuantía se ajusta considerando: el daño causado, el valor de los bienes afectados, la reiteración y la culpabilidad del infractor.

Se puede reducir hasta la mitad la sanción si el infractor corrige la situación en el plazo del requerimiento.

C) Consecuencias accesorias

Por reincidencia en infracciones graves o muy graves, se puede imponer inhabilitación para obtener autorizaciones o concesiones de 1 a 3 años.

D) Obligación de restitución

Además de la sanción, el infractor debe reponer los bienes a su estado anterior e indemnizar daños irreparables, en el plazo que se establezca. El importe lo fijará el órgano sancionador.

E) Prescripción

Infracciones:
- Muy graves: 3 años
- Graves: 2 años
- Leves: 6 meses
Sanciones:
- Por muy graves: 3 años
- Por graves: 2 años
- Por leves: 1 año

F) Competencia para sancionar

Consejo de Ministros: sanciones superiores a 1 millón de euros.
Ministro de Hacienda: para infracciones específicas sobre bienes de la Administración General del Estado.
Ministros, presidentes o directores de organismos públicos: para las demás infracciones según los bienes afectados.

G) Procedimiento

La LPAP remite al procedimiento general de la Ley 39/2015, tras la derogación del RD 1398/1993.

H) Ejecución forzosa

Las sanciones y obligaciones pueden cobrarse mediante procedimientos de ejecución forzosa según la Ley 30/1992.
Las multas coercitivas (para obligar al cumplimiento) no pueden superar el 20% de la sanción o la obligación, ni imponerse en plazos menores a ocho días.