Entidades Instrumentales del Sector Público: Tipos y Régimen Jurídico

Personificaciones Instrumentales de Naturaleza Corporativa: Consideraciones Iniciales

Las personificaciones instrumentales de naturaleza corporativa son todas las organizaciones dotadas de personalidad jurídica, creadas por la asociación de dos o más entes públicos para el desarrollo de una función pública de interés común a los entes asociados o de una actividad de interés general.

Notas Clave:

• La asociación entre entes se realiza bajo una forma pública de personificación.
• Dicha asociación tiene lugar en pie de igualdad, dando lugar a la aparición de una entidad-puente no integrada en la órbita organizativa de las entidades participantes en la misma.

Tipos de Personificaciones Corporativas:

• Mancomunidades locales
• Consorcios

Las Mancomunidades de Municipios

Mancomunidad: Ente formado por la asociación de varios municipios para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia. Es una entidad local de constitución voluntaria, cuya regulación se establece en su norma funcional (sus estatutos), que determina el ámbito territorial de la entidad, su objetivo y competencia, órganos de gobierno y recursos, así como todo lo necesario para su funcionamiento.

Regulación en la Normativa de Régimen Local:

• Ámbito

  No se fija ningún límite para la creación de estas entidades.

• Estructura

  Tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos, remitiendo a los estatutos la regulación de sus órganos de gobierno, a los que solo se condiciona con la exigencia de que sean representativos de los ayuntamientos mancomunados.

• Procedimiento de Constitución

  Se materializa en la aprobación de los estatutos. El Art. 44.3 remite su regulación a las leyes de las comunidades autónomas, a las que impone unas reglas mínimas:

  • La elaboración de los estatutos debe efectuarse por una asamblea, integrada por los concejales de todos los ayuntamientos promotores de la mancomunidad.
  • El proyecto de estatutos debe ser informado por la Diputación provincial interesada.
  • Debe ser aprobado por el pleno de cada uno de los ayuntamientos por mayoría absoluta.

Los Consorcios

No tienen unos límites conceptuales precisos; lo que existen son un conjunto de referencias legales aisladas que trazan un marco en blanco, permitiendo que el acuerdo creador de cada consorcio diseñe su organización y su régimen de funcionamiento de la forma que considere más conveniente, con libertad absoluta.

Las referencias más clásicas de los consorcios se encuentran en la legislación de régimen local, que los considera un mero complemento de la mancomunidad. Esta última se constituye por la asociación de entes de la misma naturaleza, mientras que el consorcio surge de la asociación de una entidad local cualquiera con otras administraciones públicas que no sean municipios, o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen fines de interés público concurrentes con los de la administración pública.

Además, gozarán de personalidad jurídica propia, remitiendo lo relativo a su organización y funcionamiento a los estatutos. En la normativa estatal, el consorcio puede constituirse entre diferentes Administraciones públicas territoriales, que disfrutarán de personalidad jurídica, y sus fines, régimen orgánico, funcional y financiero se determinarán en los estatutos. Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los estatutos respectivos.

En definitiva: las previsiones legales sobre los consorcios constituyen una simple cobertura formal que admite cualquier contenido, y se estructura sobre el principio del ius singulare porque su regulación material en todos sus aspectos se remite a los estatutos de cada consorcio.

Personificaciones Instrumentales de Naturaleza Fundacional: Entes Públicos de Gestión

Bajo esta denominación se comprenden las entidades de carácter fundacional o institucional creadas para la ejecución de una actividad pública y bajo una forma de personificación jurídico-pública.

1. Los Organismos Autónomos

a) Concepto

Son aquellas personificaciones administrativas instrumentales a las que se confía la realización de funciones de intervención, promoción y prestación de servicios en régimen no empresarial y con sujeción al derecho administrativo. Esto debe ser matizado por:

• Rasgo Fundacional

  La limitación literal de las actividades de los organismos autónomos a las propias de fomento y de servicio público, completada en un doble sentido:

  • Las actividades de policía, que entrañan el ejercicio de potestades autoritarias de intervención sobre sujetos privados, han de entenderse implícitamente incluidas en la enumeración que el precepto hace, porque existen organismos autónomos que desempeñan esas actividades y porque las potestades que entrañan el ejercicio de autoridad son las que deben someterse al derecho administrativo, que es el segundo rasgo característico de los organismos autónomos.
  • Las actividades prestacionales o de servicio público son aquellas que no pueden dar lugar a una contraposición compensatoria de su coste por parte de sus destinatarios. Cuando esa prestación existe, nos encontramos ante una actividad reservada a las entidades públicas empresariales.

• Régimen Jurídico

  El deber de sujetarse al derecho administrativo se refiere al desarrollo de las actividades finales que tienen confiadas, pero no a lo que podría llamarse su actividad medial o doméstica. Dos supuestos:

  • El Art. 47 admite que parte del personal de los organismos autónomos sea laboral, por ello los organismos deben actuar con sometimiento al derecho del trabajo, no al administrativo.
  • El Art. 49.1 prevé que la actividad contractual de los organismos autónomos se rija por las normas generales de contratación de las administraciones públicas, admitiendo que aquellos puedan celebrar contratos privados.

b) Creación, Modificación y Extinción

La LOFAGE establece una reserva formal de ley para la creación de los organismos autónomos, la cual debe efectuarse por ley siguiendo dos requisitos:

• Requisito de Contenido

  La ley de creación deberá indicar el tipo de organismo público que crea, sus fines generales, el ministerio de adscripción, los recursos económicos y las peculiaridades de su régimen de personal, de contratación patrimonial y fiscal.

• Requisito Formal

  El anteproyecto de ley de creación del organismo público que se presente al gobierno deberá ser acompañado de una propuesta de estatutos y del plan inicial de actuación del organismo.

La modificación tiene dos requisitos:

• Solo se exige una ley cuando la modificación suponga la alteración de los fines generales del organismo, del tipo del organismo público o de las peculiaridades relativas a los recursos económicos, al régimen de personal, de contratación, patrimonial y fiscal.
• La modificación puede efectuarse por real decreto, a propuesta conjunta de los ministros de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda, pero si solo afecta a la organización del organismo, basta que la iniciativa parta del ministro de Administraciones Públicas.

Si la modificación tiene lugar por la refundición con otro organismo, el ministerio que adopte la iniciativa se tiene que acompañar con el plan de actuación del organismo en el contenido antes citado.

La extinción tiene un doble requisito:

• Formal

  Debe producirse por ley (regla general), pero también se puede llevar a cabo por real decreto cuando haya transcurrido el tiempo de existencia del organismo establecido en la ley de creación, cuando la totalidad de los fines y objetivos sean asumidos por una administración territorial o cuando sus fines hayan sido totalmente cumplidos.

• Material

  La norma que extinga el organismo debe fijar las bases para la efectiva liquidación, estableciendo las medidas aplicables al personal del organismo y la integración en el patrimonio del Estado de los bienes y derechos que resulten sobrantes.

c) Régimen Jurídico

Dependencia e Instrumentalidad

Los organismos autónomos tienen un grado de autonomía limitado, dependen del ministerio al que estén adscritos. La LOFAGE lo recalca en:

• El Art. 43.2: “Los organismos autónomos dependen de un ministerio, al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad.”
• El Art. 44.1: “Los organismos públicos se ajustarán al principio de instrumentalidad respecto de los fines y objetivos que tengan específicamente asignados.”

2. Régimen del Personal

i. Los elementos de autonomía son dos:

• La atribución al órgano de dirección del Organismo de las facultades que le asigne la legislación específica.
• La posibilidad de que la Ley de creación pueda establecer peculiaridades del régimen personal para la oferta de empleo, sistemas de acceso, adscripción y provisión de puestos y régimen de movilidad del personal.

ii. Los elementos de dependencia:

El Art. 47 establece el principio de equiparación de régimen con el de la Administración General del Estado. Se establece un poder de dirección y control por parte de la Administración General del Estado al señalar que esta “está obligada a aplicar las instrucciones sobre recursos humanos establecidas por el Ministerio de Administraciones Públicas y a comunicarle cuantos acuerdos o resoluciones adopte en aplicación del régimen específico de personal establecido en la ley de creación”.

3. Régimen de Contratación

El Art. 49 establece dos reglas:

• Dicho régimen es el mismo de la Administración General del Estado.
• El ministerio de adscripción puede limitar la capacidad de contratar de los órganos directivos del organismo, imponiéndoles su autorización para celebrar los contratos que excedan de las cuantías que el propio ministerio establece.

4. Régimen de Recursos

La LOFAGE intensifica la autonomía de estos organismos en lo que afecta a los recursos administrativos que cabe interponer contra los actos y resoluciones dictados por sus órganos. La LOFAGE prevé que los actos emanados de los máximos órganos de dirección del organismo pondrán fin a la vía administrativa, salvo que por ley se disponga otra cosa.

d) Especialidades de la Normativa Autonómica y Local

La legislación de las comunidades autónomas respecto de la regulación estatal de los organismos autónomos se limita a menciones hechas en las respectivas leyes de gobierno y administración o en normas financieras, de contenido similar a las leyes generales reguladoras de la hacienda pública o finanzas de la comunidad respectiva, que carecen de disposiciones sustantivas sobre estas entidades.

La regulación de los organismos autónomos de las entidades locales viene establecida en el RSCL. La organización y funcionamiento de cada organismo se remite al estatuto del mismo, que deberá ser aprobado por la corporación respectiva. Tiene cuatro aspectos:

• Creación: Su creación corresponde al pleno de la entidad local.
• Causas de Creación: El organismo autónomo local puede establecerse cuando lo exija una ley especial, cuando “el adecuado desarrollo de las funciones de beneficencia, de cultura o de naturaleza económica lo aconsejaren”, y cuando las entidades locales adquieran de los particulares bienes adscritos a un fin determinado por compra, donación o disposición fundacional.
• Separación Patrimonial: Los organismos autónomos locales poseen un patrimonio especial para unos fines específicos, así los beneficios que se obtuvieran en la prestación de los servicios permanecen en dicho patrimonio.
• Reversión en Caso de Extinción: Al disolverse el organismo, “la entidad local le sucederá universalmente”, es decir, asumiendo la titularidad de todos los derechos y obligaciones.

Las Entidades Públicas Empresariales

a) Causas de Aparición de esta Figura

1. La aparición de las personificaciones instrumentales responde a la búsqueda de fórmulas menos rígidas de gestión que la que ofrecía el derecho administrativo clásico: sería la pretensión de “desadministrativizar” determinadas organizaciones, haciéndolas actuar como empresas privadas, con sujeción al derecho privado y con un mayor nivel de agilidad y flexibilidad.
2. La Ley de Entidades Autónomas de 1958 no resolvió este problema porque solo ofrecía dos modalidades de personificación que tenían inconvenientes.
3. Para salir de este círculo vicioso, había que romper con la concepción clásica de forma de personificación = régimen jurídico, creando un tipo de personificaciones de derecho público que se sometieran al derecho privado en su actividad. Esto comenzó a darse en empresas como RENFE y, para calificarlas dogmáticamente, la Ley Presupuestaria de 1977 creó la categoría legal de entes con forma de derecho público pero sometidos al derecho privado.
4. El problema aún así seguía planteado, y lo que se trataba de abordar era la configuración de determinados entes que consistían en el ejercicio de potestades públicas autoritarias y en el desarrollo de actividades típicamente económicas o empresariales. Al ser empresas mixtas, había que optar entre una personificación pública o privada.

La LOFAGE parte de esto y nos da la solución:

• Para las entidades que desempeñen solo funciones públicas de carácter no empresarial, se les da la figura de organismo autónomo.
• Para las que realizan solo actividades económico-empresariales, la de sociedad mercantil.
• Para las que tienen atribuidas funciones y tareas de ambos tipos, son entidad pública empresarial.

b) Delimitación: Contenido Funcional y Régimen Mixto

Las entidades públicas empresariales y los organismos autónomos tienen la misma técnica.

• Contenido Funcional

  El Art. 53.1 dice que les corresponde “la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación”.

• Régimen Jurídico

  La regla general consiste en la aplicación de derecho privado, al que deben sujetarse en todas sus actividades de tráfico patrimonial externo, limitando su aplicación al derecho público al ejercicio de las potestades que la entidad tenga atribuidas y que implique el ejercicio de autoridad, al régimen de formación de la voluntad de sus órganos, a su régimen presupuestario y contable y a su régimen patrimonial y personal.

c) Régimen Jurídico

El régimen jurídico de las entidades públicas es muy parecido al de los organismos autónomos, por lo que solo señalamos las singularidades:

• Régimen de Creación, Modificación y Extinción

  Es el mismo que el de los organismos autónomos, pero en este caso tiene que haber una prescripción de que los estatutos de la entidad pública empresarial deben indicar los órganos concretos a los que se confiera el ejercicio de las potestades administrativas.

• Régimen del Personal

  El personal de las entidades públicas se rige por el derecho laboral, con las especificaciones y excepciones que expone el Art. 55.1 relativas a los funcionarios públicos de la Administración General del Estado y otras administraciones públicas.

  El personal funcionario se concibe con un carácter singular o excepcional: solo se admite si la ley de creación de la entidad lo prevé y en las condiciones que han de fijar. Deberá establecer las competencias que a la entidad correspondan sobre el personal, que serán las que tengan legalmente atribuidas los organismos autónomos. Este personal se rige por la legislación sobre función pública que le resulte de aplicación.

  La ley disciplina aspectos del régimen del personal laboral, como el sistema de selección del personal y su régimen retributivo, sometido a un estricto control por parte de la Administración General del Estado.

• Régimen de Contratación y de Recursos

  Se remite a lo dispuesto sobre ello en la LCAP y LRJAP.

Las Sociedades Públicas

1. Evolución y Situación Actual

Junto a las personificaciones instrumentales constituidas bajo formas de derecho público, las administraciones territoriales han utilizado también formas de personificación características del derecho privado: la más importante es la sociedad mercantil. El empleo de las técnicas societarias de personificación es una de las aportaciones que el presente siglo hace al ordenamiento administrativo. Al principio se empezó a utilizar de un modo accidental y ahora es una fórmula con un gran éxito:

• La utilización de la forma societaria se reveló desde el primer momento como la vía más expeditiva y segura de lograr una liberación inmediata de todos los controles del derecho administrativo clásico.
• Unida al crecimiento de la economía española y a la dinámica de salvación de grandes empresas privadas en situación de quiebra virtual, terminó por culminar en que un Estado de economía capitalista se convirtiera en el primer empresario del país.
• Las sociedades de titularidad pública constituyeron la principal fuente de organización administrativa: por su extraordinario desarrollo cuantitativo, que confirió a los responsables políticos de un poder económico y de influencia insólita, y porque era novedad y tenía un aire innovador que rompía con las estructuras del liberalismo.

Para ver cómo utilizaron las técnicas societarias los entes públicos, hay que ver la situación que hay en nuestros tiempos.

La sociedad mercantil se entiende como un instrumento de una política económica de promoción y salvamento de empresas. Se encuentra en regresión en la actualidad, producida por la crisis del Estado social que ha llevado a una progresiva disminución del sector público económico (imparable movimiento de privatización de sociedades y participaciones societarias públicas que van reduciendo el sector público y solo se queda en los entes administrativos las sociedades de interés estratégico o social).

Según la doctrina, las sociedades públicas no son administración, sino que son propiedades de la administración. Tesis que asume la LOFAGE y la LPAP.

Históricamente ha sido la Administración General del Estado la que ha hecho un uso más abundante de esta teoría personificadora, aunque también ha sido usado por las comunidades autónomas y las administraciones locales.

2. Las Sociedades del Estado

a) Concepto

Las sociedades mercantiles son “aquellas en las que la participación, directa o indirecta, en su capital social de las entidades que, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 1091/1998 (actualmente LGP 2003), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, integran el sector público estatal, sea superior al 50 por 100” (Art. 166.1 c) LPAP).

Con esta complicada redacción, lo que nos quiere decir es que el factor determinante del carácter público de una sociedad es el control formal: que la participación pública en el capital social sea mayoritaria.

El control material puede ser ostentado por uno o varios entes públicos.

La participación pública en el capital de una sociedad estatal puede ser única (pertenece a un solo ente público) o múltiple (pertenece a varios entes y sus participaciones se suman a efectos de alcanzar el límite del 50 por 100).

b) Tipología

i. Según la fundacionalidad económica que posee la participación estatal en el capital, se distingue:

• Accionariado Gestor: El ente público ostenta una posición de predominio por su carácter mayoritario o por un dominio de hecho en una sociedad de capital muy dividido o combinada con la existencia de un delegado de gobierno.
• Accionariado Fiscal: Cuando la participación pública es de carácter patrimonial y su finalidad es obtener rendimientos.
• Accionariado Testigo o de Presencia: Tiene como finalidad estar presente en la gestión de empresas relevantes para fiscalizar internamente su gestión.
• Accionariado Promotor: La participación del ente público es la de financiar parcialmente y apoyar proyectos privados de rentabilidad problemática.

ii. La vigente legislación asume otra clasificación basada en el nivel cuantitativo de participación pública en el capital. Distingue:

• Las sociedades en las que el capital es solo de origen estatal.
• La posición pública en el capital social es solo mayoritaria.

Ambos grupos se rigen por reglas comunes y por una serie de normas específicas aplicables solo a las sociedades de capital público.

c) Régimen Jurídico

1) La creación y extinción de las sociedades mercantiles estatales: La LPAP exige para adoptar estas decisiones la resolución del ministro de Hacienda previa autorización del Consejo de Ministros. Se aplica a:

• Creación de una nueva sociedad.
• Adquisición de acciones de una sociedad ya constituida y al superar el umbral del 50 por 100 del capital se convierte en pública.
• La disolución de una sociedad estatal.
• La enajenación de acciones de una sociedad estatal perdiendo la condición de serlo.

2) Ejercicio de los poderes dominantes sobre estas sociedades: El ejercicio de los derechos y las facultades inherentes a las acciones que el Estado posea en estas sociedades corresponde al Ministerio de Hacienda, que es el órgano competente para impartir a sus representantes en los órganos sociales las instrucciones correspondientes.

La excepción a esto está en las sociedades que pertenezcan íntegramente a la Administración General del Estado o a alguno de sus entes públicos. En este caso, el Consejo de Ministros que autoriza la constitución de una sociedad de estas características, atribuye la tutela funcional de la misma al ministerio que tenga unas competencias o relación específicas con el objeto de la sociedad.

3) Funcionamiento: Estas sociedades se rigen por el ordenamiento jurídico privado (derecho civil, mercantil y laboral), por ello lógicamente no pueden disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública.

El sometimiento al derecho común encuentra dos salvedades:

• A todas las sociedades estatales les será aplicable la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y contratación.
• Las sociedades cuyo capital pertenezca solo a entes públicos del derecho estatal, además de lo anterior, se regirán por el ordenamiento jurídico privado y por el presente título, que alude a excepciones de reglas del derecho mercantil de sociedades y son las siguientes:
  • El nombramiento de los administradores de la sociedad se efectuará por el ministerio al que corresponda la tutela de la misma.
  • El nombramiento del presidente del consejo de administración y del consejero delegado o equivalente se efectuará por el consejo de administración de la sociedad a propuesta del ministerio de tutela.
  • Los administradores de la sociedad se encuentran exentos de la responsabilidad que prevé para estos la legislación de sociedades anónimas cuando den cumplimiento a instrucciones concretas del ministerio de tutela en orden a realizar determinadas actividades de interés público y de las mismas se deriven consecuencias lesivas para la sociedad.
  • Cuando los entes estatales titulares del capital realicen a la sociedad aportaciones no dinerarias, el informe de expertos independientes que exige la legislación de sociedades anónimas se sustituye por traslación por los técnicos del ministerio de tutela.

3. Las Sociedades de las Comunidades Autónomas

a) Concepto

El concepto que la comunidad autónoma da de estas sociedades (públicas) es que se trata de sociedades mercantiles en cuyo capital es mayoritaria la participación de la comunidad, de sus organismos autónomos o de sus entidades de derecho público sometidas al derecho privado.

b) Tipología

La tipología no es objeto de una regulación específica, ya que se trata de sociedades mercantiles sin más. Aunque existen algunas singularidades, como en la legislación madrileña, que imponen la forma de sociedad anónima de fundación simultánea.

c) Régimen Jurídico

No existe ninguna diferencia con la normativa estatal. Todas las leyes autonómicas confían la creación y extinción al gobierno respectivo, ordenando su sometimiento a las normas de derecho mercantil, civil y laboral.

4. Las Sociedades de los Entes Locales

Son sociedades mercantiles cuyo capital social pertenece íntegramente a la entidad local. Hay que resaltar dos aspectos:

• Forma

  La legislación local es más flexible que la estatal, al admitirse la sociedad mercantil y la sociedad cooperativa. Pero es más rigurosa al imponer que la corporación tiene que ser propietaria de la totalidad de las acciones.

• Estructura

  La RSCL la concreta en tres órganos:

  • La Junta General

    Su papel lo desempeña el pleno de la corporación, que es quien designa al consejo de administración entre personas específicamente capacitadas.

  • Consejo de Administración

    Es el órgano ordinario de gestión y dirección de la sociedad, ostentando todas las facultades no reservadas expresamente a la junta general o a la gerencia.

  • La Gerencia

Las Fundaciones Públicas

1. Las fundaciones públicas son personas jurídicas creadas o asumidas por la administración o por otros órganos constitucionales del Estado, cuya naturaleza y forma corresponden a las funciones del derecho privado. Poseen una sustancia fundacional y una forma privada de fundación.
2. En el ámbito estatal, ha experimentado una gran evolución hasta que ha cobrado un gran auge en el sector público. La regulación de estas funciones se hace en la ley de 2002, donde nos dice que su condición pública depende del control formal. Su creación corresponde al Consejo de Ministros y a las aportaciones de una fundación privada que adquieren carácter público. El régimen jurídico: las fundaciones no pueden ejercer potestades públicas y actúan sometidas al derecho común, aunque hay algunos aspectos que les quedan sometidos al derecho público.
3. En el ámbito local están catalogadas en la categoría de organismo autónomo local. Uno de sus supuestos de creación es el que la entidad local adquiera de particulares bienes adscritos a un fin determinado por compra, donación o disposición fundacional. No se reconoce capacidad de instituir fundaciones de derecho privado porque trata de proveer de una forma jurídica a la administración de bienes adquiridos por la corporación, pero con una finalidad predeterminada (porque viene impuesto por el vendedor o porque ya pertenecen a un ente privado y los transfieren al ente local).

Las Administraciones Independientes

a) El Fenómeno y sus Causas

El rasgo primario de todas las entidades instrumentales es su estricta relación de dependencia a la administración matriz, a cuyas directrices y control se encuentran sometidas en todo momento y en todas las vertientes de su actuación. Esta subordinación es causa del modelo organizativo compacto y jerarquizado que predomina en las administraciones de Europa: modelo en el que todos los órganos y personas públicas se hallan en posición de dependencia última respecto del gobierno, a quien corresponde dirigir su actividad y responder de ella ante el parlamento y el electorado.

Este concepto ha evolucionado hacia un sistema fragmentado en el que, además de reconocer un ámbito creciente de autonomía a las entidades territoriales, aparece un conjunto de organismos y entidades a los que se confían las funciones estatales típicas, antes desarrolladas de un modo jerarquizado y moderno por la administración, pero que se diseñan y regulan para asegurarles un nivel de funcionamiento independiente respecto del gobierno y de esta administración.

2) Este fenómeno se da por distintas motivaciones, dependiendo de cada país.

b) Delimitación Conceptual

No alude a todos los supuestos de atribución o reconocimiento de posiciones de autonomía a cualquier organización pública por razones de claridad conceptual y por la necesidad de evitar las traslaciones impropias de principios.

Hay que separar a las administraciones independientes de todos los supuestos de órganos constitucionales o de relevancia constitucional dotados de autonomía o independencia de funcionamiento, pero que no forman parte de las administraciones públicas.

Dentro de la estructura de las propias administraciones son frecuentes las organizaciones a las que el ordenamiento asegura un régimen de funcionamiento protegido frente a las intromisiones del poder, al que se veda la posibilidad de condicionar o determinar internamente su actividad. Este es el caso de órganos consultivos de corte tradicional, de órganos de control y enjuiciamiento de actividades privadas o de los órganos con funciones de control interno. La exclusión del ámbito de las administraciones independientes deriva de que el fundamento de la independencia de la actuación de estos órganos se halla nuevamente en exigencias inherentes a la propia naturaleza de la función desempeñada: un órgano consultivo o un tribunal de oposiciones solo tiene sentido que existan en la medida en que actúen de manera autónoma y, si no es así, la actividad será inútil.

Hoy hay dos supuestos básicos:

• A las entidades creadas para el desempeño de servicios de interés general o de funciones públicas relevantes, cuya incidencia en la dinámica política y en el régimen de las libertades públicas exige realizarlas con criterios de neutralidad y de profesionalidad (en España son el Ente Público Radiotelevisión Española, la Agencia de Protección de Datos y las universidades públicas).
• Las entidades creadas para la ordenación y disciplina de sectores económicos capitales, cuyo equilibrio y su fuerte incidencia en la vida general requieren una gestión neutral y profesional: es el caso del sector financiero, mercado de valores, del sector energético y del de las comunicaciones.

c) El Contenido del Status de Independencia

Los elementos jurídicos pretenden lograr un status de autonomía o independencia de estas entidades. Son tres tipos:

• Establecimiento por ley de limitaciones formales para la designación y cese de los titulares de sus órganos de gobierno, como por ejemplo el nombramiento de estos titulares a plazo fijo.
• Atribución de potestades sustantivas para la ordenación del sector económico, servicio o función pública que tienen encomendado: de potestades normativas de carácter reglamentario y de potestades de autorización, inspección y sanción.
• Las técnicas de autonomía medial, que persiguen garantizar un funcionamiento independiente eliminando los poderes de intervención de la administración en aspectos instrumentales de la gestión interna de estas entidades.

Son cuestiones ajenas al status de independencia la atribución de personalidad jurídica a estas organizaciones y el sometimiento a su actividad externa al derecho privado.

d) Un Fundamento y unas Perspectivas Inciertas

Aunque el fenómeno de las administraciones independientes no debe ser enjuiciado con base en prejuicios negativos, sí debe ser contemplado con preocupación.

• Desde una perspectiva constitucional, se señala la difícil compatibilidad entre la independencia de funcionamiento atribuida a estas organizaciones y los principios básicos del régimen parlamentario.
• En el plano de la racionalidad política y organizativa: una administración fragmentada, en la que cada sector organizativo actúa solo de acuerdo a sus perspectivas e intereses sectoriales, puede llegar a ser ingobernable.