Fundamentos de la Organización Pública y el Modelo Autonómico de Cataluña

Bases Conceptuales e Históricas de la Organización Pública

Toda sociedad se organiza para ejercer el poder público, y todo ejercicio político exige organización. La Administración nace a partir de la forma de organización del Estado mediante una vinculación interna.

El Estado y el Derecho

El Estado es la organización que centra el poder soberano de una comunidad política sobre un territorio. Los elementos del Estado son:

• Territorio: Sobre el cual ejerce su soberanía.
• Población: Sobre la que el Estado ejerce su soberanía.
• Poder Independiente: Para adquirir la condición de Estado, la población que se extiende sobre un territorio debe disfrutar de una organización política independiente que gobierne.

La relación entre el Estado y el Derecho es que el Estado crea y garantiza el conjunto de normas jurídicas, y el Derecho legitima el poder del Estado.

El Estado de Derecho

El Estado de Derecho implica que el Estado, como forma de organización política, se legitima a través del Derecho. Sus elementos son:

• Imperio de la Ley.
• Separación de Poderes.
• Control Judicial.

La Administración Pública (AP)

La Administración Pública tiene como finalidad el interés general. Es una organización pública dirigida por el Gobierno, cuya organización es compleja. Es un conjunto de órganos con permanencia y dotada de personalidad jurídica, subordinada e integrada en el Poder Ejecutivo y dirigida por el Gobierno.

Actividades de la Administración Pública

Las actividades que realizan las Administraciones Públicas (AAPP) son:

• Actividades de Policía: Limita la actuación privada con tal de satisfacer el interés general.
• Servicio Público: Relación entre la AP y los ciudadanos, ofreciendo servicios que el sector privado no puede facilitar.
• Actividades de Fomento: La AP estimula una cierta actividad privada con subvenciones, premios públicos, becas, etc.

Principios Rectores del Estado

Estado de Derecho

El Estado de Derecho se rige por tres principios:

1. Principio de Legalidad: Sometimiento pleno a la ley y al derecho, pero también a los reglamentos y otras normas con rango de ley. La Administración puede hacer todo aquello que le prevé la ley, pero también puede hacer lo que le esté prohibido.
2. Principio de Control Judicial: Es una potestad jurisdiccional obligatoria sobre toda la actividad de la AP. Toda actividad y omisión puede ser sometida a los Tribunales para su control. Garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos.
3. Principio de Integridad Patrimonial: Es una garantía que establece la Constitución Española (CE) de que los particulares pueden mantener sus derechos económicos frente a algunas privaciones de las AAPP, como la propiedad privada.

Estado Democrático

El Gobierno dirige a la AP. La AP está subordinada al Gobierno. El carácter de la AP es un servicio dirigido por el Gobierno, pero no es un sometimiento absoluto, sino que tiene un cierto margen de decisiones. Se rige por cuatro principios:

1. Principio de Jerarquía: La AP se organiza a través de este principio, lo que implica una estructura escalonada. Es un criterio de organización interna (solo órganos de la propia Administración, excepto órganos consultivos). Es un principio de carácter orgánico.
2. Principio de Objetividad: La AP es neutral y ha de actuar imparcialmente. También cada uno de sus miembros ha de ser imparcial en el desarrollo de sus tareas. Ha de ser fiel a los objetivos previstos (si no, sería una desviación de poder) y ha de cumplir los intereses generales.
3. Principio de Imparcialidad: Actúa sin favoritismos.
4. Principio de Participación Ciudadana y Transparencia Administrativa: Posición activa de los ciudadanos. Las AP publican toda su actividad y la información ha de ser fácilmente accesible.

Estado Social

Las AAPP han de promover las condiciones necesarias para la igualdad y la libertad para que lleguen a ser efectivas. Se rige por dos principios:

1. Principios Rectores de la Política Económica y Social: No son considerados derechos fundamentales; son obligatorios, pero no se equiparan a los derechos fundamentales. Son de vinculación y garantías.
2. Principio de Eficacia: Trata de cumplir los intereses generales y los objetivos marcados por el ordenamiento jurídico.

Estado Autonómico

La distribución del poder y la forma de organización en relación con el territorio se hace de forma vertical. La CE no dice si es un Estado federal o si es autonómico; es un modelo inacabado. También establece la forma de organización, aunque no dice cuáles son y qué poderes tienen. Se rige por tres principios:

1. Principio de Autonomía: Supone la atribución de una serie de competencias a favor de ciertos entes, con carácter general, para la gestión de sus intereses.
2. Principio de Unidad: Principio más básico, único soberano, indisoluble.
3. Principio de Solidaridad: Unida al principio de autonomía y unidad, es un factor de equilibrio entre nacionalidades y regiones y la unidad de la nación española. Tiene la finalidad de evitar los desequilibrios en el desarrollo autonómico.

Tipos de Administraciones Públicas

Administraciones Territoriales/No Territoriales:

• Las Territoriales son el ejercicio de la descentralización del poder territorialmente. El elemento principal es el territorio, representan intereses de una comunidad política, las finalidades son generales y universales, y la ley les reconoce potestades públicas superiores. Son territoriales la Administración General del Estado (AGE), la Administración de la CCAA y la Administración Local.
• Las No Territoriales no reúnen las características anteriores; son más específicas y variadas. Tienen potestades limitadas.

Cataluña como Comunidad Autónoma

Acceso al Autogobierno y Creación de la Comunidad

Cataluña en el Estado autonómico se enmarca en el marco constitucional de la CE. La idea fundamental del modelo de la CE es que es un modelo abierto y flexible, ya que no especifica un modelo concreto, solo da unos principios:

• Principio Dispositivo: Voluntad de acceder a la autonomía y ceder algunos poderes por parte de los territorios españoles.
• Vías de Acceso a la Autonomía: Son dos vías estipuladas en la CE: una lenta y otra rápida (derecho de características históricas, como Cataluña, País Vasco o Galicia, que tienen antecedentes históricos de autogobierno).

El Estatuto de Autonomía

El Estatuto de Autonomía es la norma a partir de la cual se regulan las CCAA. En el Estado Autonómico, el Estatuto de Autonomía se ha de redactar y aprobar. Su función es delimitar el territorio, competencias e instituciones.

El Estatuto de Autonomía es una ley estatal, elaborada por las Cortes Generales, ha de ser aprobada por mayoría absoluta y se aprueba como una Ley Orgánica en el Congreso. La iniciativa es del Parlamento de la propia comunidad autónoma. Es la norma institucional básica (Art. 147.2 CE), establece el contenido mínimo, su posición en el sistema de fuentes y su función constitucional (Estatutos de 1979 y 2006).

El Estatuto ha de respetar el marco constitucional, y todas las normas aprobadas por los parlamentos autonómicos han de respetar los estatutos. El Tribunal Constitucional valorará el contenido del Estatuto.

Estatuto de 1979 vs. Estatuto de 2006

El Estatuto de 1979 es un estatuto breve (99 artículos) que determina el diseño del modelo institucional de Cataluña y las competencias que puede asumir como propias. En el de 2006 se busca una reforma del Estatuto de Cataluña, reivindicando normas que garanticen mayor autogobierno y la protección de símbolos catalanes.

Cambios respecto al Estatuto de 1979:

• Formales: Más extenso (223 artículos), mayor densidad normativa.
• Contexto Político: Diferente al de 1979. Las fuerzas mayoritarias del Estado no estaban de acuerdo con la reforma del Estatuto.
• De Contenido: Las materias reguladas. El objetivo central es lograr mayores cuotas de autonomía sin alterar el modelo del Estado. Incorpora derechos y deberes de los ciudadanos, relaciones de Cataluña con la UE, regulación del poder judicial y financiamiento económico.

Elaboración de un Estatuto

1. Vía Lenta: Para las CCAA no históricas. Será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los diputados y senadores elegidos en ellas. Serán elevados a las Cortes Generales para su tramitación como Ley Orgánica.
2. Vía Especial: Para Cataluña, País Vasco. Dificulta el acceso a las competencias. Es una vía en la que el Gobierno primero convoca a los diputados y senadores del gobierno para que se constituyan en asamblea para elaborar el Estatuto. Se tiene que aprobar por mayoría absoluta. Una vez aprobado, se remite a una Comisión Constitucional. En un plazo de 2 meses se examina y se lleva a referéndum.
3. Vía Excepcional: Respeta los derechos históricos de las regiones forales. El Gobierno de España podrá tomar iniciativa por motivos de interés nacional, elaborando un proyecto de Estatuto Autonómico y presentándolo a las Cortes Generales.

Elementos de Autonomía de Cataluña

Generalitat como Institución de Autogobierno

La Generalitat es el sistema institucional que representa y mediante el cual se organiza políticamente la CCAA. Es el conjunto de instituciones que incluye:

• El Parlamento.
• La Presidencia de la Generalitat.
• El Síndic de Greuges.
• La Sindicatura de Comptes.
• El Consell de Garanties Estatutàries.
• El Consejo Consultivo.

Territorio

Marca el límite del ejercicio de competencias. La Constitución no cerró el mapa autonómico; son los estatutos quienes lo dictan. Los límites externos son competencias del Estado y dependerán de los tratados internacionales. Las divisiones internas requieren la aprobación de las Cortes Generales, y las comarcales o municipales le corresponde a la CCAA.

Ciudadanía

La condición de catalán supone disfrutar de unos derechos y deberes, como ser elector y elegible en las elecciones autonómicas catalanas, ejercer determinados cargos. No les está permitido reservar plazas ni priorizar el acceso en contra de otros ciudadanos.

Símbolos

El Tribunal Constitucional considera que los signos tienen función de representación, identificación e integración. La bandera, la Diada y el himno son signos protegidos por protección penal.

Régimen Jurídico de la Lengua

El catalán, como lengua de Cataluña, es expresión de uno de sus rasgos más característicos, junto a la condición jurídica de catalán.

El Presidente de la CCAA

Según lo establecido en el Art. 152 CE, el Presidente es elegido por la Asamblea de entre sus miembros y es nombrado por el Rey.

Funciones del Presidente

1. Representante Supremo de la CCAA: Actúa como si fuese el jefe de Estado de su respectiva CCAA. Simboliza la unidad de la CCAA y es el órgano hábil para exteriorizar la voluntad de la misma frente al Estado, frente a otras CCAA o los entes locales.
2. Representante Ordinario del Estado en la CCAA: Representa la unidad del Estado en la CCAA, simboliza el principio de autonomía y de unidad.
3. Jefe del Consejo de Gobierno de la CCAA: Le corresponden la dirección del gobierno y la orientación política de la CCAA. Ostenta unos poderes propios diferenciados de los que tiene su Consejo de Gobierno. Puede delegar a otro miembro del Consejo de Gobierno algunas funciones ejecutivas, mas no representativas.

Elección y Cese

Para ser elegido Presidente, el candidato debe tener mayoría absoluta; si no, mayoría simple en segunda vuelta. Si no se consigue mayoría, se deben dejar transcurrir 2 meses y volver a votar. Si aun así no se consigue mayoría, se disuelve la cámara y existe la obligación de presentar una nueva propuesta. El Presidente, al ser nombrado por el Rey, significa la integración autonómica dentro de la institución del Estado. El Presidente será miembro del estatuto parlamentario.

Causas de Cese

Las causas que harían cesar a los presidentes son:

• Celebración de nuevas elecciones.
• Aprobación de moción de censura.
• Denegación de una cuestión de confianza.
• Defunción o incapacidad para el ejercicio de su cargo.
• Condena firme de inhabilitación para ejercer cargos públicos.

La responsabilidad del Presidente se solicita mediante la moción de censura y la cuestión de confianza.

El Gobierno de la CCAA

Regulado en el EAC y garantizado por la CE, es un órgano superior y colegiado, pero sometido a la dirección del Presidente. Las voluntades se forman de manera colectiva. Sus funciones son de carácter ejecutivo y de dirección de la Administración.

Composición y Estructura

Está compuesto por el Presidente, el Consejero Primero y los Consejeros. Los obligatorios son el Presidente y los Consejeros, y los potestativos el Consejero Primero o Vicepresidente.

Estructura y Organización: Se organiza en departamentos que integran y dirigen la ejecución de las AAPP. El nombre, denominación y ámbito de competencias se establecen por Decreto del Presidente, con el límite legal. La estructura orgánica se establece por Decreto del Gobierno.

Funciones y Responsabilidad

Funciones del Gobierno: Diseña y pone en práctica las grandes políticas públicas de dirección administrativa de la Generalitat.

Potestad Normativa: Reglamento (si son del Presidente) u Orden (si es del Consejero), y normas con rango de ley (Decretos-Ley y Decretos Legislativos).

Responsabilidad Política: El Parlamento controla la acción política del Gobierno y puede exigir el cese del Presidente, lo que da lugar a la elección extraordinaria.