Introducción al Derecho Financiero
El Derecho Financiero puede definirse como la rama jurídica que regula un aspecto particular de la actividad de los entes públicos. Esta actividad financiera se centra en la realización de gastos y la obtención de ingresos.
Es fundamental hacer referencia a la idea de presupuesto como la planificación de la actividad financiera general de un determinado ente público para un período de tiempo concreto, normalmente anual. La actividad financiera se planifica haciendo una estimación de ingresos y realizando una autorización de gastos para cada ente público.
La obtención de ingresos está regulada por diversos cuerpos normativos denominados Derecho de los Ingresos Públicos. Los gastos públicos, por su parte, se regulan en el Derecho de los Gastos Públicos.
1. Poder Financiero y Derecho Financiero
El Poder Financiero es la facultad que tienen los entes públicos para obtener ingresos (exigiendo coactivamente prestaciones monetarias a los ciudadanos) y decidir el empleo de tales recursos financieros. Esta es una de las atribuciones básicas de un ente político soberano y tiene un importante contenido político.
El Derecho Financiero (DF) puede conceptuarse como la rama del Ordenamiento Jurídico (O.J.) que se ocupa de regular la actividad financiera del Estado y otros entes públicos, tanto desde la perspectiva de los ingresos como de los gastos.
El DF se diferencia de la disciplina de la Hacienda Pública en que esta última se dedica al análisis de la actividad financiera de los entes públicos desde la perspectiva económica. El DF se dedica al estudio jurídico de un específico ámbito de la actividad de los entes públicos; y el Derecho Administrativo estudia actividades administrativas como la prestación de servicios públicos.
2. Ingresos Públicos y Derecho
Los entes públicos obtienen ingresos con los que harán frente a los distintos gastos públicos por diversas vías, todas ellas reguladas jurídicamente.
El Tributo
La principal fuente de ingresos para los entes públicos es el Tributo, que constituye la figura esencial de financiación pública en términos cuantitativos. El Tributo es una prestación monetaria coactiva establecida por ley y debida a un ente público por la realización de hechos lícitos que manifiestan capacidad económica. La Constitución exige una norma con rango de ley para el establecimiento y regulación de los tributos.
Precios Públicos
Otro recurso para los entes públicos son los Precios Públicos. Son las contraprestaciones pecuniarias debidas a los entes públicos por prestación de servicios y actividades en régimen de Derecho Público cuando los mismos no resulten esenciales para los ciudadanos y sean prestados por otros entes privados.
Los entes públicos concurren en competencia con otros operadores económicos y la contraprestación de tales servicios no se considera un tributo, sino un pago voluntario al ente público por la contratación de determinados servicios que podrían haberse contratado con otro ente privado.
Ingresos Patrimoniales
Los Ingresos Patrimoniales son aquellos que obtiene un ente público con motivo de la gestión de determinados bienes de su propio patrimonio.
Habría que diferenciar los que son bienes de dominio público, regidos por el Derecho Público, y el resto de bienes públicos que se podrán regir por las normas de Derecho Privado.
Otros Ingresos y Recursos Residuales
En el análisis de los ingresos públicos han de considerarse las subvenciones y demás transferencias realizadas por otros entes al presupuesto del ejercicio. En algunas ocasiones los presupuestos públicos se nutren de transferencias financieras que provienen de otros organismos.
También son recursos de los entes públicos las multas y sanciones cobradas por un ente público por infracciones del Ordenamiento Jurídico. Tienen consideración residual porque su finalidad no es primordialmente la de financiar los gastos públicos ni se rigen necesariamente por principios propios de los otros recursos.
La Deuda Pública
La Deuda Pública es toda la cantidad debida por un ente público a acreedores diversos, y puede contraerse bien acudiendo directamente a prestamistas institucionales o a otros inversores públicos o privados, o acudiendo a los mercados de capitales a través de la emisión de bonos.
Tipos de Ingresos Públicos
Los distintos tipos de ingresos públicos son:
- Tributos
- Precios públicos
- Ingresos patrimoniales
- Ingresos monopolísticos
- Ingresos por subvenciones y transferencias
- Ingresos por multas y sanciones
- Ingresos por Deuda Pública
3. Gastos Públicos y Derecho: El Ciclo Presupuestario
La realización del gasto público por el Estado, Comunidades Autónomas, Entes Locales y demás, requiere de una planificación previa y de un procedimiento de gastos que acabará con un control del mismo. Esto se denomina ciclo presupuestario.
La actividad financiera de los entes públicos se inicia con la aprobación de un presupuesto, se continúa con la ejecución de ese plan financiero y termina con el control de la referida ejecución presupuestaria.
El ciclo presupuestario es el procedimiento a través del cual se configura la previsión de ingresos y la autorización de gastos para las distintas administraciones públicas, se realiza el gasto programado y se controla el mismo.
Fases del Ciclo Presupuestario
El ciclo presupuestario se inicia con la Aprobación del presupuesto del ente público y se continúa con su Ejecución. Corresponde a la Administración realizar los gastos de acuerdo con el plan financiero anual que contienen los presupuestos.
La ejecución se divide en distintas fases que se resumen en dos ideas principales: procedimientos conducentes a la generación de la obligación pública (gasto público) y la ordenación de pagos.
Control de la Ejecución Presupuestaria
Con la ejecución del presupuesto se cierra el ciclo presupuestario una vez se ha configurado el resumen de la ejecución total del presupuesto. El control de la ejecución presupuestaria se lleva a cabo por dos tipos:
- Control Interno: Lo lleva la Administración que realiza los gastos públicos.
- Control Externo: Es doble, llevado por los Tribunales de Cuentas y por la asamblea que aprobó el presupuesto.
4. Competencias Financieras
La Constitución Española (CE) y las leyes fijan determinadas competencias financieras que pueden ser ejercidas por las Comunidades Autónomas (CC. AA.) y las Corporaciones Locales, sometidas al Derecho Financiero, el cual fija su actividad financiera pública.
Las CC. AA. gozan de autonomía financiera para el desarrollo de sus competencias según los principios de coordinación con la Hacienda estatal y la solidaridad de todos los españoles. Dicha autonomía financiera conlleva la posibilidad de aprobar sus propios presupuestos por ley autonómica y según la regulación prevista en sus respectivos estatutos de autonomía.
El control interno vendrá realizado por la oportuna intervención general de la Comunidad Autónoma y el externo corresponderá al Tribunal de Cuentas del Estado y a la asamblea legislativa autonómica. Todo ello son limitaciones necesarias a la autonomía financiera de los referidos entes territoriales de acuerdo con el principio de coordinación de la CE.
Los instrumentos recaudatorios más importantes de entre todos los ingresos públicos son los siguientes: la normativa estatal puede prever la cesión a las CC. AA. de ciertos impuestos de creación estatal.