Regulación de Órganos Administrativos: Creación, Tipología y Régimen Colegiado


Creación, Modificación y Extinción de Órganos Administrativos

La Administración General del Estado (AGE)

  • La creación de Ministerios se establece mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno (Art. 57.3 LRJSP), en consonancia con la configuración presidencialista.
  • Las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno (Art. 57.3 LRJSP).
  • Las Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas, Direcciones y Subdirecciones Generales y órganos similares a los anteriores se crean, modifican o extinguen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del ministerio interesado y propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Art. 59.1 LRJSP).
  • Los órganos de nivel inferior a Subdirección General se crean, modifican y suprimen por Orden del Ministro respectivo, previa autorización del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Art. 59.2 LRJSP).
  • Las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo (Art. 59.3 LRJSP).
  • Otros órganos, como las Comisiones Delegadas del Gobierno, serán acordadas por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto a propuesta del Presidente del Gobierno (Art. 6.1 LRJSP).

Creación de la Administración Institucional

  • La creación de organismos o entidades se realiza mediante Ley (Art. 91.1 LRJSP).
  • Para las sociedades mercantiles estatales, bastará un Acuerdo del Consejo de Ministros (Art. 114.1 LRJSP).

La Administración de las Comunidades Autónomas (CCAA)

Las CCAA poseen Administración, es decir, el aparato institucional permitido por sus Estatutos, y esta Administración se ubica en el ámbito del poder ejecutivo.

El ejercicio de la potestad organizatoria de la CCAA es una consecuencia institucional natural de su autonomía, lo que implica que:

  • Pueden crear, modificar o suprimir órganos (STC 50/1999, de 6 de abril).
  • Pueden conformar libremente la estructura orgánica de su aparato organizativo (STC 165/1986, de 19 de diciembre).

Al igual que en la AGE, corresponde a los presidentes autonómicos determinar el número, denominación y competencias de sus Consejerías (Art. 49.1 de la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias).

El resto de la estructura interna de las Consejerías se lleva a cabo mediante Decreto del Consejo de Gobierno (Decreto 212/1991, de 11 de septiembre, de organización de los Departamentos de la Administración Autonómica de Canarias).

La Administración Local

La potestad organizativa se desarrolla con características propias:

  • La legislación estatal, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), establece el conjunto de los órganos básicos: Pleno, Alcalde/Presidente y Junta de Gobierno.
  • Los demás órganos complementarios pueden ser previstos y regulados tanto en la legislación autonómica sobre régimen local como en los propios reglamentos orgánicos locales.

El legislador estatal establece un mínimo común denominador que garantiza la autonomía local, incluso frente a eventuales extralimitaciones de las CCAA.

Clasificación de los Órganos Administrativos

El ordenamiento jurídico administrativo prevé una diversidad de clases de órganos que surgen de las necesidades impuestas por la realidad organizativa actual. Por ello, existen órganos con distinta estructura, competencias o formas de integración en la estructura de la Administración Pública.

  • Por su origen normativo: órganos constitucionales (como el Consejo de Estado), previstos y en algunos casos regulados en la Constitución; y órganos no constitucionales, aquellos que no tienen ninguna referencia expresa en la Constitución (como el Rector de una Universidad).
  • Por la posibilidad de originar relaciones intersubjetivas: órganos internos, cuyos actos no surten efectos frente a terceros; y órganos externos, que se manifiestan a través del dictado de resoluciones o acuerdos o la suscripción de contratos.
  • Según la elección democrática de sus titulares: órganos representativos, como puede ser el Claustro universitario; y órganos no representativos, como podría ser un Director General.
  • Según el alcance territorial de su competencia: órganos centrales, que extienden su competencia a todo el territorio nacional (como un Ministerio); y órganos regionales, que circunscriben su ámbito competencial a la Comunidad Autónoma o localidad.
  • Por el alcance material de sus competencias: órganos con competencia general y órganos con competencia sectorial.
  • Por la naturaleza de las funciones o competencias que desarrolla: órganos activos, órganos consultivos y órganos de control.
  • Por el sometimiento al principio de jerarquía o no: órganos sujetos a la jerarquía administrativa, típicos de la Administración General del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas; y órganos no sometidos a jerarquía.
  • Por la estructura interna o número de miembros: órganos unipersonales, aquellos con un único titular; y órganos colegiados, formados por varios individuos.

Los Órganos Colegiados en la Administración Pública

La LRJSP regula con carácter general el funcionamiento de los órganos colegiados, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en que se integran (Art. 15 LRJSP). Los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, o compuestos por distintas Administraciones Públicas, podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento.

Las previsiones relativas a los componentes de los órganos colegiados y el estatuto de cada uno de ellos no se consideran preceptos básicos, siendo, por tanto, de aplicación exclusiva a la AGE.

El órgano colegiado se compone de Presidente, Secretario y los demás vocales:

El Presidente (Art. 19.2 LRJSP)

  • Ostenta la representación del órgano.
  • Acuerda la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la fijación del orden del día.
  • Preside las sesiones, modera el desarrollo de los debates y puede suspenderlos por causas justificadas.
  • Dirime con su voto los empates a efectos de adoptar acuerdos, excepto en los órganos colegiados en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales.
  • Asegura el cumplimiento de las leyes.
  • Visa las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.
  • En casos de vacante, ausencia o enfermedad, el Presidente será sustituido por el Vicepresidente que corresponda o, en su defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden (Art. 19.2 LRJSP).

El Secretario (Art. 19.4 LRJSP)

Puede ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente, y sus funciones son:

  • Asistir a las reuniones con voz pero sin voto si no es miembro del órgano, y con voz y voto si es miembro del mismo.
  • Velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano colegiado y garantizar que los procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos sean respetados (Art. 16.2 LRJSP).
  • Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden de su Presidente, así como las citaciones a los miembros.
  • Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano y preparar el despacho de los asuntos.
  • Redactar y autorizar las actas de las sesiones.
  • Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados, entre otros.

La designación y el cese o sustitución temporal por vacante, ausencia o enfermedad se realizarán según las normas específicas de cada órgano o, en su defecto, por acuerdo de este.

Los Demás Miembros (Art. 19.3 LRJSP)

Los demás miembros tienen las siguientes obligaciones y derechos:

  • Recibir la convocatoria con el orden del día de las reuniones y tener a su disposición la información sobre los temas que figuren en el orden del día con dos días de antelación.
  • Participar en los debates de las sesiones.
  • Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el sentido de su voto y sus motivos. (No podrán abstenerse quienes, por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros natos de órganos colegiados).
  • Formular ruegos y preguntas.
  • Pueden obtener información precisa para el ejercicio de sus funciones.

Si votan en contra o se abstienen, quedan exentos de las responsabilidades que puedan derivarse de los acuerdos (Art. 17.6 LRJSP). En casos de ausencia, enfermedad o, en general, cuando concurra alguna causa justificada, los miembros titulares del órgano colegiado serán sustituidos por sus suplentes, si los hubiera.

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