La orientación hacia las Políticas Públicas – Harold Lasswell
En el campo de las Políticas Públicas (P.P.) ha habido un cambio, en donde comenzamos a tomar más conciencia de que el proceso de la política pública, su elaboración y realización, es objeto de estudio con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones.
Esta orientación hacia las políticas públicas tiene una doble dimensión:
- Interés en el proceso de las P.P.: Esta arista busca desarrollar una ciencia de las políticas públicas, utilizando los métodos de las ciencias sociales y la psicología.
- La necesidad de inteligencia en el proceso: Busca mejorar la información disponible para los hacedores de políticas, por lo que rebasa a las ciencias sociales y la psicología (prácticamente cualquier campo de conocimiento es relevante).
Si se quiere mejorar la racionalidad del proceso político, el rol de la función inteligencia es clave. La ciencia de las políticas públicas solo podrá avanzar si se afinan los métodos de información.
No debe considerarse a la ciencia de las políticas públicas como algo idéntico a la materia de estudio de los politólogos; si bien un sector de estos identificó el campo con el estudio del poder (en el sentido de toma de decisiones), esta noción es cada vez menor.
El énfasis en el método
Las disciplinas con métodos cuantitativos parecen ser las que ejercieron más influencia en el periodo de entreguerras en EE. UU. El éxito de la disciplina parecía depender de la cercanía a los métodos de la ciencia física.
En un principio, hubo un énfasis metodológico; sin embargo, en los años venideros, los científicos se centraron más bien en otros temas, pues la batalla del método fue ganada.
¿Conocimiento para qué?
Aunque el método fue importante, las políticas públicas comenzaban a ser un foco intelectual de interés creciente. Se clamaba que lo realmente importante era que los recursos de la ciencia se encaminaran y lograran encauzarse hacia los conflictos de la civilización.
El enfoque de políticas públicas pone énfasis en cuestiones fundamentales del hombre en la sociedad, más que en tópicos del momento.
La ciencia de las políticas públicas de la democracia
La tradición norteamericana dominante defiende la dignidad del hombre, no la superioridad de una clase; es por ello que se puso énfasis en que el conocimiento permitiera la realización más completa de la dignidad humana. Esto sería llamado la ciencia de las políticas públicas de la democracia.
El científico de las políticas públicas se encuentra más interesado en evaluar y reconstruir las prácticas de la sociedad en vez de construir elevadas abstracciones. Se prestó más atención a las instituciones sociales, lo cual fue alentado por el positivismo lógico.
Los científicos sociales no son los únicos que pueden contribuir
Pueden contribuir especialistas en teoría social y psicología que perfeccionaron el análisis; igualmente, los hombres experimentados en la elaboración de políticas públicas pueden dar una mirada que resulta interesante analizar.
En definitiva, lo importante es lograr una fluida cooperación entre equipos interdisciplinarios; esta es una de las principales tareas para el desarrollo de las ciencias de las políticas públicas.
John Kingdon – Capítulo 1
La frase “una idea cuyo tiempo ha llegado” captura una realidad fundamental en nuestras políticas. ¿Pero qué hace que haya llegado el tiempo para una idea? La respuesta es, en realidad, parte de un gran rompecabezas (puzzle).
El texto busca dar respuesta a aquella pregunta, no sobre cómo las cosas son decididas por los tomadores de decisiones (decision makers), sino más bien cómo se vuelven problemas en la agenda en primer lugar, y por qué las personas importantes prestan atención a determinado tópico en lugar de a otro.
Conceptos y Definiciones
Hacer políticas públicas se puede considerar una cuestión que involucra cuatro procesos. El libro se enfoca en los dos primeros:
- La configuración o seteo de la agenda.
- La especificación de alternativas a los problemas.
- Una decisión de la autoridad sobre esas alternativas.
- La implementación de la decisión.
- Nota: El éxito en uno de los procesos no garantiza el éxito en el otro (ejemplo: alternativas mal implementadas o alternativas rechazadas en votación parlamentaria).
La palabra agenda da cuenta de la lista de tópicos o problemas a los que la gente en el poder les pone atención en un determinado momento temporal.
En este sentido, la configuración de la agenda se estrecha desde los tópicos concebibles hasta los que, de hecho, se vuelven foco de atención. Por supuesto, la lista varía según las partes del gobierno: el Presidente tiene una agenda más “grande” (crisis internacionales, estado de la economía), mientras que otros órganos e instituciones tienen agendas más especializadas.
Es importante distinguir entre la agenda de gobierno (lista de tópicos que reciben atención) y la agenda de decisión (lista de tópicos que están listos para una decisión activa).
Además de la configuración de la agenda, está la especificación de alternativas para la acción gubernamental ante los problemas planteados. Este proceso se estrecha desde las alternativas concebibles hasta las alternativas consideradas más seriamente.
Tal vez la configuración de la agenda y la especificación de alternativas sean gobernadas por procesos diferentes: los expertos podrían ser más importantes en el segundo, mientras que el Presidente puede ser más relevante en la configuración de la agenda o en la arena política misma (el Presidente domina la agenda parlamentaria, pero tiene poco control sobre las alternativas que los miembros considerarán).
Algunas explicaciones
Luego de presentar una serie de ejemplos sobre cambios de políticas y tópicos que nunca llegaron a la agenda gubernamental, se puede asegurar que son dos los factores que podrían afectar la configuración de la agenda y la especificación de alternativas:
- Los participantes activos.
- Los procesos a través de los cuales los problemas de agenda y las alternativas se vuelven prominentes.
Los participantes
La configuración de la agenda envuelve la transferencia de ítems desde una agenda sistemática (no gubernamental) a una agenda formal (de gobierno). Esto puede ser por:
- La movilización de líderes públicos relevantes.
- La difusión de ideas desde círculos profesionales a las élites de políticas públicas (policy elites), particularmente burócratas.
- Cambios en la agenda resultantes de cambios en el partido político en control o cambios ideológicos intrapartidarios.
Lo importante es determinar qué tan frecuente es esto, bajo qué condiciones estos participantes son importantes y las interacciones entre ellos.
Procesos de configuración de agenda y especificación de alternativas
Existen tres clases de procesos: problemas, políticas públicas (policies) y política (politics).
- Los problemas: Pueden presionar al sistema; una crisis o evento prominente puede ser señal de la emergencia de aquellos problemas, así como cambios en indicadores (ejemplo: el costo del tratamiento de salud).
- Los procesos de acumulación gradual de conocimientos: Las perspectivas entre especialistas en un área determinada pueden derivar en la generación de propuestas (ejemplo: argumentos académicos contra regulaciones aéreas). El desarrollo de nuevas tecnologías o modas intelectuales (ejemplo: Nueva Gestión Pública) pueden crear presión sobre el cambio de políticas.
- Los procesos políticos: El cambio del humor nacional (mood), la opinión pública o los resultados electorales tienen efectos considerables sobre la agenda.
Cada uno de estos tres procesos —reconocimiento de problemas, generación de propuestas o eventos políticos— puede servir como un ímpetu o como un obstáculo.
John Kingdon – Capítulo 8
Los defensores están al acecho en el gobierno y sus alrededores con sus soluciones a la mano, esperando que surjan problemas para poder abordar sus soluciones, esperando un desarrollo en la corriente política que puedan usar a su ventaja. A veces, la ventana se abre de manera predecible (como una renovación programada); en otras ocasiones, sucede de manera impredecible. Los emprendedores de políticas deben estar preparados con su propuesta lista para que no se les pase la oportunidad.
Qué son las ventanas de la política y por qué se abren
Estas ventanas de políticas son oportunidades para la acción que permanecen abiertas solo por períodos cortos. A pesar de su rareza, los principales cambios en las políticas públicas resultan de la aparición de estas oportunidades. Llega el momento de una idea, pero también pasa.
Estar en la agenda de decisiones es un estado más activo que estar en la agenda gubernamental. La agenda se ve más afectada por los problemas y corrientes políticas. Un cambio de administración es probablemente la ventana más obvia, pues brinda a grupos la oportunidad de impulsar propuestas que no pudieron con la administración anterior.
La ventana se cierra por varias razones:
- Los participantes sienten que han abordado el problema a través de una decisión.
- Los participantes pueden fallar en la acción y dejan de invertir recursos.
- Los eventos que abrieron la ventana (crisis) desaparecen de la escena.
- Cambios en puestos clave (personas que se van).
- No hay una alternativa disponible.
La corta duración de la ventana abierta obliga a “golpear mientras el hierro está caliente”. Cuanto más tiempo vive la gente con un problema, menos urgente parece.
Acoplamiento (Coupling)
¿Qué requiere una ventana abierta? La respuesta depende de qué la abrió en primer lugar. Hay más soluciones disponibles que ventanas para manejarlas; por ello, cuando una ventana se abre, las soluciones acuden a ella. A veces, los estrategas sobrecargan la agenda para frustrar acciones sobre un artículo en particular.
La clave es el nivel de compromiso de recursos. Cuanto más dispuestos estén los participantes a comprometer recursos, más problemas se pueden resolver.
Resultados
Los resultados pueden ser bastante impredecibles. Una administración propone un proyecto de ley (bill) y luego no puede controlar los sucesos posteriores. Una vez establecida la agenda, se pierde el control del proceso (efecto “caja de Pandora”).
La probabilidad de que un elemento suba en la agenda de decisiones aumenta dramáticamente si se unen las tres corrientes: problemas, políticas (policies) y política (politics). Si el acoplamiento no se realiza rápidamente, la ventana se cierra.
Implicaciones del rol del emprendedor de políticas:
- Deben desarrollar sus ideas y propuestas con anticipación.
- Realizan tanto promoción como corretaje (brokerage), negociando entre personas para lograr acoplamientos críticos.
- El proceso promueve la creatividad al ser desordenado.
- No son necesariamente seres sobrehumanos.
Ocurrencia de las ventanas
La agenda está limitada por cuellos de botella. Además de las renovaciones, el ciclo presupuestario es una ventana programada regularmente. También existen ciclos de reforma seguidos por períodos de descanso y consolidación. Esta dinámica se describe como péndulos oscilantes entre la reforma y el reposo.
Efectos de desbordamiento (Spillovers)
La aparición de una ventana para un sujeto a menudo aumenta la probabilidad de que se abra una para otro tema similar. Establecer un precedente en una arena política puede derramarse hacia otra adyacente.
Aunque los cambios suelen ser incrementales, la adopción de una decisión que sienta precedentes establece un nuevo principio. Estos spillovers deben aprovecharse rápido, ya que la implementación de la primera política puede revelar problemas que erosionen el argumento inicial.
Conclusión del texto
Las ventanas de política se abren por problemas convincentes o acontecimientos políticos (ventanas de problemas y ventanas políticas). La probabilidad de éxito aumenta si el problema, la propuesta y la receptividad política se combinan en un solo paquete. Finalmente, el éxito en un área aumenta la probabilidad de éxito en un entorno adyacente.