El Estado Autonómico: Introducción
1. Los Constituyentes ante el Problema de Transformar el Estado Centralista
Uno de los temas más importantes y conflictivos que debieron abordar las Cortes Constituyentes fue el de la organización territorial del Estado (Título VIII de la Constitución Española). A continuación, se presenta la evolución de la articulación territorial:
El proceso de unificación de los reinos hispánicos, llevado a cabo por los Reyes Católicos en el siglo XV, produjo una gran acumulación de poder en manos regias, frente a la diversidad de centros de poder propia de la Edad Media y del Feudalismo. Esta situación se mantuvo hasta los reinados de los Austrias. Fue con la dinastía borbónica, en el siglo XVIII, cuando se produjo la gran manifestación histórico-jurídica del centralismo, con los Decretos de Nueva Planta. El modelo centralista francés fue, desde entonces, el criterio seguido.
Otro importante paso hacia la estructura centralizada de nuestro país lo encontramos con la división provincial ideada por Javier de Burgos. Con ella se aplicó a España el modelo departamental francés, según el cual la provincia es la unidad adoptada por el Estado para el cumplimiento de sus fines. En el siglo XX, la Primera República intentó configurar España como un estado federal al estilo de Estados Unidos, pero el proyecto no pudo ser aprobado.
Ya en el siglo XX, con la Segunda República, la Constitución de 1931 proyectó una descentralización administrativa y política (llegaron a aprobarse los Estatutos de Autonomía de Cataluña y País Vasco). Sin embargo, el golpe de Estado supuso su fin.
Durante la dictadura franquista, el proceso centralizador se acrecentó aún más.
Tras la muerte de Franco, las reivindicaciones de autogobierno de los diversos territorios de España fueron una constante durante la transición política y el período constituyente. Los motivos de estas reclamaciones fueron:
- La existencia de zonas del territorio nacional con particularidades históricas, culturales y lingüísticas.
- Las razones de tipo técnico y político (mejor gestión política y acercamiento a los ciudadanos).
- El efecto mimético o de emulación.
Por tanto, el constituyente español no tenía otra salida que descartar el mantenimiento del centralismo.
2. Antecedentes: En el Derecho Histórico y en el Derecho Comparado
La descentralización política de la Constitución de 1978 cuenta con precedentes en el Derecho histórico español y en el Derecho comparado.
2.1 Derecho Histórico Español
El problema regional fue abordado en dos textos fundamentales:
Proyecto de Constitución Federal de la Primera República (1873): Pretendía configurar España como un Estado federal, siguiendo el modelo norteamericano, de acuerdo con las siguientes directrices:
- El Proyecto fijaba el mapa de la Federación y enumeraba los Estados que la integraban.
- Se reconocía a los Estados miembros el derecho a establecer su propia constitución, siempre respetando los principios de la Constitución federal.
- El Estado miembro era una pieza esencial de la división territorial, por lo que podían modificar o suprimir las provincias.
- La distribución de competencias entre la Federación y los Estados miembros se realizaba mediante un sistema de lista única, donde se enumeraban las potestades correspondientes a la primera, atribuyéndose las restantes a los Estados.
Constitución de la Segunda República (1931): Consagró el llamado «Estado integral» o «Estado regional». Tuvo un influjo directo en la configuración del Título VIII de la Constitución de 1978. Sus caracteres respecto a la cuestión regional fueron:
- La autonomía política no se imponía, sino que se concebía como un derecho que los territorios interesados podían ejercitar, que culminaba con la aprobación del Estatuto de Autonomía, el cual debía ser plebiscitado favorablemente por el censo electoral de la futura región.
- El Estatuto de Autonomía era la ley básica de la organización político-administrativa de la región autónoma, y el Estado la reconocía y la amparaba como parte integrante de su ordenamiento jurídico.
- La distribución de competencias se establecía por medio de dos listas: la Primera atribuía materias de competencia exclusiva (legislación y ejecución) del Estado. La Segunda atribuía en exclusiva al Estado la legislación, permitiendo a las regiones asumir competencias de ejecución. El sistema se completaba con una cláusula residual de doble reenvío, habilitando a las regiones para recabar competencias exclusivas sobre materias no incluidas en las dos listas y otorgando al Estado la competencia sobre las materias no atribuidas a las regiones por sus Estatutos.
- Se establecía la prevalencia del Derecho estatal sobre el de las regiones en todo lo que no estuviera atribuido a la exclusiva competencia de estas.
- Mediante las leyes de transferencia y de armonización, el legislador estatal podía incidir en las competencias de las regiones.
- El control de las leyes regionales correspondía al Tribunal de Garantías Constitucionales, a través del recurso de inconstitucionalidad o del conflicto de competencias. El control de la actividad ejecutiva correspondía a los tribunales contencioso-administrativos.
2.2 Derecho Comparado
Las influencias extranjeras más destacadas sobre la Constitución de 1978 en relación con la organización territorial del Estado son:
La Constitución italiana de 1947: La influencia del modelo italiano inspiró los siguientes contenidos de nuestra vigente Constitución:
- La fijación de un mínimo de competencias para cualquier ente autónomo.
- La determinación de las instituciones de los entes autónomos.
- La figura del Delegado gubernativo.
- La configuración del régimen de autonomía financiera y la creación de un Fondo de Compensación Interterritorial.
La Ley Fundamental de Bonn de 1949 (la Constitución de la República Federal Alemana): Que consagra un Estado federal, ha influido en los siguientes aspectos:
- Las leyes marco de delegación de competencias legislativas.
- La institución de la compulsión o coerción estatal ante el grave incumplimiento por parte de los entes autónomos de sus obligaciones constitucionales.
- El principio de la lealtad constitucional, elaborado por la jurisprudencia y la doctrina germanas, según la cual todos los poderes públicos están obligados a actuar respetando el interés general y los intereses respectivos.
3. Los Caracteres del Proceso Autonómico Español
El proceso de instauración de las Comunidades Autónomas presenta una serie de notas características:
3.1 El Principio Dispositivo y la Experiencia Preautonómica
La Constitución Española configura la autonomía como un derecho; el acceso está condicionado a la libre disposición de sus titulares, lo que se conoce como principio dispositivo.
Sin embargo, con anterioridad a la Constitución Española, se implantaron en el territorio nacional unos entes cuya finalidad era preparar el camino a una futura instauración de los distintos regímenes autonómicos; estos predeterminaron el futuro mapa autonómico y se denominaron entes preautonómicos. Su creación se inició en 1977, constituyéndose once entes preautonómicos (más la Generalitat de Cataluña), a los que se transfirieron determinadas competencias. La propia Constitución Española reconoció la realidad de los entes preautonómicos al permitirles ejercer la iniciativa autonómica en sustitución de las Diputaciones Provinciales.
3.2 La Interpretación Homogeneizadora del Derecho a la Autonomía
La Constitución Española, conforme al principio dispositivo, parecía permitir diferentes opciones a los territorios que quisieran erigirse en Comunidades Autónomas. Pero la práctica propició otra interpretación bastante uniformadora. Ello tuvo lugar a raíz de los «Pactos Autonómicos de 1981», unos acuerdos políticos suscritos por UCD (Unión de Centro Democrático), entonces en el Gobierno de la Nación, y el PSOE (Partido Socialista Obrero Español), en la oposición, para definir la estructura del Estado a partir de la Constitución Española y en los que se concretaron los siguientes extremos:
- Fijación del mapa autonómico, con indicación del número de las futuras Comunidades Autónomas (17) y las provincias que las integrarían.
- Definición de las Comunidades Autónomas como entidades de naturaleza política con una estructura organizativa idéntica basada en lo previsto en el artículo 152 de la Constitución Española para las Comunidades Autónomas del artículo 151 de la Constitución Española. Su constitución se regiría por el artículo 143 de la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía por el artículo 146 de la Constitución Española.
- Determinación del plazo en el que se pondría fin al proceso autonómico.
- Armonización de todo el proceso a través de la LOAPA (posteriormente declarada inconstitucional).
3.3 La Labor de Interpretación del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional tuvo que ejercer su labor de supremo intérprete de la Constitución con especial trascendencia durante el proceso de formación de las Comunidades Autónomas. Pueden destacarse tres resoluciones clave:
Sentencia 89/1984 (caso León): Estableció que la iniciativa del proceso autonómico, una vez llevada a cabo, es irrevocable.
Sentencia 100/1984 (caso Segovia): El Tribunal Constitucional precisó sobre el artículo 144.c) qué debe entenderse por “interés nacional”, y estimó que la falta de iniciativa autonómica por parte de una provincia puede afectar al interés nacional, en la medida en que puede frustrar o entorpecer gravemente un diseño general de reestructuración del Estado.
Sentencia 76/1983 (caso LOAPA): Resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra la LOAPA. Fue la intervención más decisiva. El pronunciamiento del Tribunal Constitucional acerca de la definición jurídica de la estructura del Estado en nuestro sistema indicó que dicha definición no es producto únicamente de la Constitución Española, sino que resulta de la necesaria combinación de la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía, lo que otorga a estos últimos una especial posición dentro del ordenamiento.