La Comisión Europea: Estructura, Composición y Competencias
Introducción
La Comisión es la institución genuinamente comunitaria; ha sido precisamente esta institución la que más se ha debilitado reforma a reforma.
Composición
El número de miembros
Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Comisión estaba integrada por un comisario nacional de cada Estado miembro. El Tratado de Niza establecía que cuando la entonces existente Comisión terminase su mandato (el 31 de octubre de 2009), en su nueva formación se compondría de un:
“número de miembros inferior al número de Estados miembros. Elegidos con arreglo a una rotación igualitaria. El Consejo fijará, por unanimidad, el número de miembros”
El Consejo nunca adoptó esa decisión. El Tratado de Lisboa prorrogó una Comisión integrada por un nacional de cada Estado hasta el 31 de octubre de 2014 y también prevé que la Comisión que a esta sustituya a partir del 1 de noviembre de 2014 sí se verá afectada por una reducción en sus integrantes, compuesta por:
“Los dos tercios del número de Estados miembros, que incluirá a su presidente y al alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad”
La elección de los comisarios se decidirá mediante un sistema de rotación. El Consejo Europeo podría por unanimidad modificar el número de integrantes de la misma.
El referéndum celebrado en Irlanda para que esta diera su visto bueno al Tratado de Lisboa resultó en un ‘no’. Su Gobierno pidió a la UE, a cambio de organizar un segundo referéndum, que le permitiera seguir conservando un comisario de su nacionalidad.
Ese acuerdo se tomó en 2012, concretando que, efectivamente, se mantendría un comisario por Estado miembro. Esta opción podría revisarse con suficiente antelación antes de que se nombrara la primera Comisión tras la adhesión del Estado número 30.
En los 27 actuales, recuérdese, están incluidos el Presidente de la Comisión y el AR (que es uno de sus vicepresidentes).
Una novedad destacable fue la creación de la figura del alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (artículo 18 del TUE reformado), que el CE nombra con aprobación del presidente de la Comisión.
Lo relevante del cargo es que quien lo ocupa es, asimismo, miembro nato de la Comisión y uno de sus vicepresidentes. El alto representante depende, en parte, del presidente de la Comisión, pues se ha previsto su dimisión si este se lo pide, aunque deberá seguirse el procedimiento previsto para su nombramiento (TUE, artículos 17.6 y 18.1) (mayoría cualificada del CE).
También en la elección del alto representante habrá de respetarse la diversidad geográfica y demográfica de la Unión.
El alto representante es una figura con un acusado perfil intergubernamental, que está en la Comisión pero también en el Consejo, del que es presidente nato en su formación de Asuntos Exteriores. Se facilita con esta figura la coordinación en materia de acción exterior de la UE.
Su elección
Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento Europeo un candidato al cargo de presidente de la Comisión. El Parlamento Europeo elegirá al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtiene la mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento.
Se consolida así el papel del PE en el nombramiento del presidente de la Comisión. Como la Comisión depende de los resultados electorales, la población indirectamente elige a la Comisión.
En la Comisión de 2014, a la vista de los resultados obtenidos en las elecciones europeas, era su candidato el que se postulaba a presidir la institución.
Ahora bien, no fue el Consejo Europeo el que llevó la voz cantante en la elección del presidente de la Comisión, porque los grupos políticos del Parlamento tomaron la delantera y designaron a sus candidatos a la presidencia de la Comisión, conformándose el Consejo Europeo con proceder a confirmar la elección. Y el PE se declaraba en 2018 dispuesto a seguir en esa línea.
Respecto al nombramiento de los comisarios, será el Consejo, de común acuerdo con el presidente, el que adopte la lista de candidatos con garantías de independencia.
Los candidatos a comisarios son evaluados por el PE, que podría considerar al candidato no idóneo.
El estatuto jurídico de los comisarios
Con el TUE, el mandato de los comisarios pasó a ser de 5 años, ajustándose así a la legislatura del PE. El cese de los comisarios puede ser individual o colectivo: colectivamente, la Comisión cesa por la aprobación en el PE de una moción de censura; individualmente, los comisarios finalizan su función por expiración de su mandato sin reelección, fallecimiento, dimisión voluntaria o cese. En este último caso, es el TJ de la Unión el órgano que, a instancias del Consejo o de la propia Comisión, puede decidirlo, siempre que se den unos requisitos previstos: dejar de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o la comisión de una falta grave.
No se prevé en los Tratados la moción de censura individual, pero la Comisión se comprometió a algo parecido, exigiendo a sus comisarios el compromiso personal de presentar su renuncia si perdían la confianza del presidente de la Comisión.
Los comisarios se eligen en razón de su competencia general y garantías de independencia; además, deberán ser personas que hayan demostrado su compromiso europeo.
Ejercen sus funciones con absoluta independencia y en interés general de la Comunidad.
Los Tratados han previsto, en caso de violación, a petición del Consejo o de la Comisión, que el TJ pueda cesar a un comisario o privarle de su derecho a pensión u otras ventajas que pudieren corresponderle. La llamada Comisión Prodi estableció un Código de Conducta para los comisarios, prestando especial atención a sus actividades al margen de la Comisión y a sus intereses financieros y patrimoniales.
Organización y Funcionamiento
La Comisión posee competencias de autoorganización.
El principio clave de su organización interna es el de colegialidad. Todas las competencias que los Tratados le atribuyen se ejercen en forma de decisiones debatidas y adoptadas por el Colegio en su conjunto, pese a que cada comisario es responsable de un sector.
El presidente de la Comisión ejerce funciones considerables, pues además de convocar sus reuniones, establecer el orden del día o presidirlas, es él quien participa en el Consejo Europeo (CE) y representa a la Comisión en las relaciones internacionales de la Unión.
La Comisión está asistida por una administración de aproximadamente 25.000 funcionarios. Estos se dividen en Direcciones Generales, que se estructuran a su vez en Direcciones y estas, en Unidades.
Según su reglamento interno, la Comisión adopta sus decisiones “en reunión”, “mediante procedimiento escrito” o “de habilitación”.
Las reuniones son el procedimiento regular de toma de decisiones, celebrándose una vez por semana (normalmente los miércoles) y siempre que la Comisión lo considere necesario.
El reglamento prevé también la adopción de acuerdos mediante un “procedimiento escrito” en las condiciones establecidas.
Competencias de la Comisión Europea
El artículo 17.1 del nuevo TUE enumera sus competencias.
Guardiana de los Tratados
Tiene como mandato fundamental velar por el interés general de la UE.
- Los Estados miembros están obligados a informar a la Comisión de situaciones de hecho o de derecho y de las medidas tomadas en virtud de diversos artículos de los Tratados o del Derecho derivado.
- Particulares, empresas y Estados miembros pueden formular denuncias a la Comisión sobre el incumplimiento del Derecho.
- La Comisión tiene poderes para aplicar sanciones directamente a particulares y empresas. La Comisión puede acusarlos de incumplimiento mediante un dictamen motivado (previo al recurso de incumplimiento).
- Los Tratados Constitutivos permiten que los compromisos que de ellos se derivan puedan ser suspendidos temporalmente cuando circunstancias excepcionales hacen imposible o insoportablemente gravoso el acatamiento de las correspondientes obligaciones (son las cláusulas de salvaguardia). Los Tratados, cuando permiten esas derogaciones temporales, asignan al Consejo o a la Comisión la autorización y el control de las medidas que los Estados se vean forzados a adoptar para protegerse.
Poder Normativo y Derecho de Iniciativa
Las normas comunitarias que el Consejo, en solitario o conjuntamente con el PE, debe adoptar se originan, en la gran mayoría de los casos, en un proyecto de norma que elabora la Comisión.
La Comisión es dueña de su derecho de iniciativa: ella presenta propuestas si quiere y cuando quiere y, en general, nadie puede forzarla a hacerlo. Aunque el Consejo puede “pedir… que le someta propuestas” o el PE “solicitar” que lo haga, la Comisión debe estudiarlas con rigor.
El Consejo debe conseguir la unanimidad si desea enmendar su propuesta, y la Comisión puede modificar o incluso retirar esta en cualquier momento antes de su adopción (por ejemplo: si las enmiendas fueran exageradas). Cada propuesta supone un profundo estudio previo y consultas a varios niveles.
Sin embargo, su monopolio ya no es tan absoluto:
- En política Económica y Monetaria, el Consejo a veces adopta por una recomendación del BCE (y no de la Comisión).
- Debe respetarse siempre el principio de subsidiariedad.
- Iniciativa ciudadana.
También tiene iniciativa en otras materias: presupuestaria, revisión de los Tratados constitutivos e, incluso, en ciertas materias de PESC o CPJP.
La Comisión puede adoptar actos jurídicos no obligatorios de Derecho derivado, como recomendaciones y dictámenes (TFUE, artículo 292). El TJ ha reconocido a la Comisión un poder general de iniciativa, que esta pone en práctica por medio de las recomendaciones y dictámenes citados o en forma de documentos de trabajo, declaraciones o Libros (Blanco y Verdes); con estos, intenta que todos los sectores afectados reflexionen sobre la oportunidad o conveniencia de que la UE actúe legislativamente en un tema dado.
Poderes de Ejecución
- La ejecución o aplicación normativa: una norma desarrolla o concreta una norma anterior de base a la que está subordinada.
- La ejecución o aplicación administrativa, por ejemplo, la imposición por la Guardia Civil de multas de tráfico.
La Comisión tiene un poder de ejecución o aplicación directa. Los Tratados o el Derecho derivado le atribuyen (en determinadas materias) poder para aplicar directamente sus disposiciones; por ejemplo, en normas sobre competencia destinadas a las empresas de los Estados miembros, faculta a la Comisión, de oficio o previa denuncia por violación de alguno de esos artículos, a adoptar decisiones, realizar inspecciones o imponer multas y multas coercitivas a las empresas de los Estados miembros.
Y un poder, también, de ejecución habilitado o delegado (que se enmarca en el ámbito de la aplicación normativa de actos de base adoptados por el Consejo). Según el TCE, el Consejo “delegará con carácter general la ejecución de sus normas en la Comisión”, aunque podía reservárselo para sí. En todo caso, el Consejo podía controlar a la Comisión en la adopción de sus normas de ejecución por medio de diversos Comités. A tal efecto, adoptó su decisión 87/373, de 13 de julio de 1987, conocida como “Comitología”.
El Consejo controlaba las competencias de la Comisión por medio de diversos comités. El Consejo adoptó en 1999 una nueva decisión.
El Tratado de Lisboa prevé igualmente que pueda delegarse en la Comisión:
- La ejecución normativa de actos legislativos, aquellos en los que el Parlamento Europeo interviene en la adopción de una norma.
Los actos legislativos pueden delegar su ejecución normativa en la Comisión, ya para que los complete, ya para que incluso pueda modificarlos “en aspectos no esenciales”. Por ejemplo: reglamento de ejecución delegado.
El PE y el Consejo pueden controlar el acto de ejecución del mismo de dos maneras posibles:
- Pueden revocar el acto de ejecución de la Comisión.
- El acto de ejecución no entra en vigor si el PE o el Consejo han planteado objeciones en el plazo previsto por el acto legislativo.
Representación Exterior de la Unión
La Comisión representa a la Unión en cada uno de los Estados miembros, por ejemplo, para adquirir bienes inmuebles y comparecer en juicio. La Comisión ha desempeñado también un importante papel en el marco de las relaciones exteriores.
- La Comisión participa, con el Consejo, en el derecho de legación.
- La Comisión recomienda al Consejo la negociación de un tratado internacional dado con un sujeto tercero, y gestiona su negociación siguiendo las directrices que el Consejo determina.
- Y, en fin, la conclusión de un tratado, cuya decisión corresponde al Consejo, lo es siempre previa propuesta de la Comisión.
La Comisión representa en cierto modo a la UE en sus relaciones exteriores, en todo lo que no sea PESC, ámbito en el que el Consejo y el alto representante llevan la batuta.
- La figura del alto representante, recuérdese, es, al mismo tiempo, uno de los vicepresidentes de la Comisión.
- El SEAE, compuesto por funcionarios de la Comisión. El Consejo adoptó esta decisión en 2010 por la que se establece el SEAE. Asistirá al presidente y a los miembros de la Comisión Europea, así como al presidente del Consejo Europeo en el ejercicio de sus respectivas funciones en el ámbito de la acción exterior. Por tanto, trabajará en el desarrollo de los distintos programas y políticas de la UE en el exterior. Las antiguas Delegaciones de la Comisión en el exterior pasan a ser Delegaciones de la Unión en el seno del SEAE. Conviene aclarar que el SEAE no sustituirá a los servicios diplomáticos de los Estados miembros.
- Tanto el presidente del Consejo como la alta representante serán competentes para representar a la Unión en asuntos de PESC. La Comisión, con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, asumirá la representación exterior de la Unión; lo hace cuando no se asigna algo expresamente al AR.
El Parlamento Europeo: Composición, Funcionamiento y Competencias
Composición
El PE representa a los pueblos de los Estados miembros de la Unión, cada uno de los cuales tiene una cuota o cupo de parlamentarios. De acuerdo con el Tratado de Lisboa, no se concreta el cupo de eurodiputados que corresponderá a cada Estado miembro, sino que se limita a fijar un número máximo: 750 más el presidente. La representación de los ciudadanos será un mínimo de 6 diputados por Estado y un máximo de 96.
Entre 1952 y 1979, cada Legislativo nacional elegía entre sus miembros el cupo de sus eurodiputados. El Tratado de Ámsterdam modificó el artículo para flexibilizar esa exigencia inicial del reglamento electoral uniforme: el PE debe aprobar un proyecto de reglamento que permita el sufragio universal.
La decisión 2002/772 adoptó el Acta Electoral Europea, en la que se renuncia definitivamente a una legislación electoral uniforme para las elecciones al PE en cada Estado, fijándose una serie de principios comunes.
Los miembros del PE se eligen para 5 años y tienen toda una serie de incompatibilidades.
Su fin último es impedir que un europarlamentario pueda a la vez ser miembro de otra institución u órgano de la UE.
Funcionamiento
El PE tiene una sesión anual, el segundo martes del mes de marzo, dividida en 12 períodos de sesiones parciales (una cada mes).
- Son varios los órganos de dirección, estando todos encabezados por su presidente, que se elige por un período de dos años y medio.
- Las Comisiones preparan los trabajos del plenario.
- Los grupos políticos se estructuran por ideologías y no por nacionalidades.
El número de diputados necesario para constituir un grupo es de 25.
El PE tiene su estructura administrativa en Luxemburgo, pero sus comisiones se celebran en Bruselas y su período mensual de sesión en Estrasburgo.
Competencias
El PE controla políticamente a la Comisión, por una parte, mediante la formulación de preguntas orales y escritas; por otra, con el debate, seguido de la pertinente resolución parlamentaria, que la presentación ante el PE de determinados informes por la Comisión origina: es el caso del Informe anual sobre la actividad general de la Unión.
Otra herramienta para el control político en manos del PE consiste en la creación de comisiones de investigación temporales, a petición de una cuarta parte de sus miembros. Estas pueden examinar las alegaciones de infracciones o mala administración en la aplicación del Derecho de la Unión.
El control político determinante de la Comisión radica en la facultad del PE de poner fin a su gestión con la aprobación de una moción de censura. La presentación de una moción de censura contra ella debe plantearse por una décima parte de los eurodiputados. Para su adopción resulta preciso un voto a favor de dos tercios de los diputados presentes y votantes que representen la mayoría absoluta del Parlamento. Si tiene éxito, la Comisión en bloque debe cesar en su conjunto.
El PE podrá codecidir con el Consejo la totalidad de los gastos del presupuesto de la Unión.
En el Derecho anteriormente vigente, el Consejo era el que decidía los gastos obligatorios (los exigidos por los Tratados) y el Parlamento Europeo el que hacía lo propio con los gastos no obligatorios.
El Parlamento Europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria.
Los poderes del PE en cuanto a la adopción de las normas de la Unión han ido creciendo reforma a reforma. Desde la necesidad de su mero dictamen consultivo en ciertas materias, hasta que su opinión resultase en muchos casos determinante para la conformación del Derecho de la Unión, y hasta llegar, con el TUE, a que, en algunas materias, sin el acuerdo final del PE el Consejo no podía adoptar norma alguna (procedimiento de codecisión).
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa determinó que este último procedimiento, llamado de codecisión, pasara a ser el procedimiento legislativo ordinario, aplicable a la adopción de todo reglamento, directiva o decisión para cuya adopción los Tratados no hayan previsto un procedimiento legislativo especial. Los más relevantes que van a regirse por el procedimiento legislativo ordinario son los cuatro siguientes:
- Controles fronterizos, asilo e inmigración, cooperación policial y judicial en materia civil y penal.
- Organización común de los mercados agrarios y adopción de los objetivos generales en el ámbito de la agricultura.
- Definición del marco de aplicación de la política comercial común.
- La regulación de la Comitología.
El PE puede solicitar a la Comisión que presente un proyecto de norma (TFUE, artículo 225).
El PE tiene también una relevante participación en la adopción por la UE de los tratados internacionales que este desee concertar con Estados u organizaciones internacionales terceras.
Así como en la admisión de nuevos Estados como miembros de la Unión.
El PE interviene en el nombramiento de los miembros de otras instituciones de la Unión, como la Comisión o el Tribunal de Cuentas. No lo ha conseguido aún respecto de los jueces del Tribunal de Justicia.
El PE ha conseguido que pueda proponer la revisión de los Tratados Constitutivos.
Las competencias actuales del PE también permiten acercar a los ciudadanos a las instituciones mediante el derecho de petición.