La relación jurídico-administrativa: Concepto y extremos
La presencia de una Administración Pública como requisito indispensable para que pueda percibirse una relación jurídico-administrativa implica no solo la existencia de una Administración Pública en su sentido orgánico —es decir, la presencia de un órgano administrativo actuando en ejercicio de sus competencias—, sino que tal presencia puede venir dada por la subrogación de un particular. Esto sucede en diversos casos en los cuales los particulares quedan habilitados legal y contractualmente para desarrollar o cumplir funciones administrativas. Ejemplos típicos de esto son los casos de delegación, concesión y mandatos otorgados a particulares para que cumplan tales funciones; resulta particularmente gráfico el caso del régimen concesional.
Los dos extremos de la relación
Existen, pues, dos extremos fundamentales en esta relación:
- La Administración Pública: Se entiende como indispensable para el funcionamiento de la relación en cualquiera de las fórmulas organizativas habilitadas por el ordenamiento constitucional correspondiente. Este presupuesto no se agota con la mera existencia de la administración, sino que debe incluir a los particulares cuando actúen como mandatarios. Ejemplo: La actividad prestacional de servicio público, cuya titularidad corresponde al Estado, y uno de cuyos modos de gestión —Gestión Indirecta— lo constituye la concesión de la prestación material del servicio mediante un contrato administrativo a particulares.
- El Administrado: El otro extremo puede ser un administrado, un conjunto de ellos, otra Administración o entidad pública, o incluso la misma Administración Pública. La relación entre la administración y el administrado es la más frecuente e inevitable, ya que incide de manera favorable o desfavorable en la esfera jurídica de los particulares.
Incidencias de la actuación administrativa en la esfera jurídica subjetiva
Esta relación es posible a través de títulos instrumentales (reglamentos, actos administrativos, contratos y medidas de coacción) atribuidos a las administraciones mediante la técnica de atribución de potestades. Dicha actuación tendrá siempre como efecto una de las siguientes tres situaciones:
1. Actos favorables o de creación y ampliación de situaciones activas
Con frecuencia, los actos administrativos causan derechos, facultades o poderes jurídicos nuevos en el patrimonio del particular. Estos se encuentran protegidos por el principio de la irrevocabilidad o intangibilidad de los actos administrativos creadores de derechos subjetivos. No obstante, mediante la tutela revocatoria, los actos pueden ser revocables siempre que cumplan con los requisitos asentados por la doctrina, los cuales constituyen limitaciones al principio de autotutela.
- Ejemplo: El contrato de concesión, que incorpora en la esfera del concesionario una ganancia y un conjunto de derechos reales que se incluyen temporalmente en su patrimonio.
- Otros ejemplos: Reconocimientos honorarios, económicos o jurídicos.
2. Actos desfavorables y creación de situaciones pasivas
En lugar de ampliar la esfera jurídica, estos actos la restringen, introduciendo deberes, cargas u obligaciones antes inexistentes, o incluso la extinción de titularidades previas. Estas actuaciones se enmarcan en la actividad administrativa de policía (o administración ordenadora), que es una actividad de limitación de derechos con incidencia negativa.
- Ejemplos clásicos: Sacrificios de situaciones de medio interés (cuando por ley se prolonga un periodo que impide el nacimiento de un derecho), las potestades ablatorias, la imposición de deberes y las sanciones.
3. Actos de delimitación del contenido de los derechos
El control de las actividades privadas puede impactar situaciones jurídicas preexistentes a través de dos niveles específicos:
- Extinción o eliminación de derechos privados: Traslación de esos derechos a la titularidad pública para permitir luego la participación de particulares vía concesión.
- Configuración del contenido normal: La administración determina, crea, configura y delimita el derecho siempre que tenga la potestad atribuida por ley.
A diferencia de la limitación (que presupone un derecho previo), la delimitación no actúa sobre un derecho preexistente, sino que sustancializa ese derecho y define su contenido original.
Jurisprudencia y naturaleza de los derechos fundamentales
El Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), en su sentencia 1049 del 23/07/2009 (Sala Constitucional), ha establecido la forma en que puede darse esta delimitación, incluso en derechos fundamentales, basándose en su naturaleza dual:
- Como Reglas: Cuando su cumplimiento no admite grados.
- Como Principios: Cuando su cumplimiento admite una aplicación progresiva condicionada a circunstancias fácticas o jurídicas.
La mayoría de los derechos admiten ser interpretados como principios. En el caso de la libertad económica (Art. 112), las razones que podrían limitar su aplicación no deben asimilarse a «restricciones» en sentido estricto. El término restricción debe reservarse para los casos donde las disposiciones indican expresamente cuándo no se aplica el mandato protegido por el derecho.