Las Cortes Generales: Origen y Evolución Histórica
Las Cortes Generales, también conocidas como Parlamento (del latín parlamentum, que significa ‘hablar’), son la representación del pueblo español.
Evolución Histórica
A partir de la Edad Media, surgen los parlamentos modernos. En Francia nacen los Estados Generales, que reunían a la nobleza, el clero y los burgueses.
Al mismo tiempo, en Inglaterra, nace el Parlamento (bicameral), compuesto por:
- House of Lords (nobles de alto rango)
- House of Commons (nobleza media y burgueses)
Aparece la figura del Speaker (presidente).
En el siglo XIII, aparece el Money of Bills (la primera reserva de ley de la historia). El Parlamento inglés estableció que el rey podría imponer tributos, pero el Parlamento ejercería el control sobre estos.
A partir de los siglos XVI-XVII, el Parlamento comienza a controlar al Gobierno. Se priva al rey de la facultad de cesar y castigar a los ministros mediante un procedimiento denominado Impeachment (acusación criminal), que pasaría a ser ejercido por el Parlamento.
En Francia, los Estados Generales se basaban en el mandato imperativo. A cada parlamentario se le entregaba un cahier que contenía las reclamaciones de las personas que los habían nombrado, y no podían apartarse de estas indicaciones. Con la Revolución Francesa, se puso fin a este sistema, y el mandato pasó a ser representativo: los parlamentarios no representan solo la voluntad de sus electores, sino que son miembros de un órgano colegiado vinculado al cuerpo electoral en su conjunto.
En España, durante esta época, también existían Cortes en Castilla y Aragón, pero no poseían autoridad legislativa. Su función era aconsejar al Rey, solicitar consultas, exponer agravios, etc. (recordar los temas de historia del derecho).
A partir de los siglos XV-XVIII, la importancia de las Cortes en España disminuye, coincidiendo con el período del Estado Absolutista o Moderno.
Hasta 1812, con la Constitución de Cádiz, las Cortes no recuperan su importancia en España.
En las Constituciones republicanas de 1869 y 1931 es cuando las Cortes adquieren más funciones. En la Constitución de 1931, el Parlamento se constituyó como un órgano independiente.
En la Constitución actual de 1978, las Cortes Generales están reguladas en el Título III, artículos 66 y siguientes.
Características de las Cortes Generales
- Órgano constitucional: Dimana de la Constitución y participa en la acción política del Estado.
- Órgano representativo: Según el artículo 66 de la Constitución Española (CE) y la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 24/90, «Toda democracia constitucional es una democracia representativa».
- Órgano bicameral: Compuesto por el Congreso de los Diputados y el Senado, siguiendo la tradición parlamentaria española.
- Órgano deliberante y colegislador: Legisla conjuntamente con el Gobierno.
- Permanente pero de carácter discontinuo: La Diputación Permanente asegura su funcionamiento entre legislaturas y durante los periodos de vacaciones.
Los miembros de las Cortes Generales ejercen su mandato por cuatro años (legislatura).
Poseen libertad absoluta para tomar acuerdos, lo que les confiere el carácter de inviolables, según el artículo 66.3 de la CE.
Los Diputados y Senadores gozan de irresponsabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.
Artículo 66 de la Constitución Española
Artículo 66
- Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.
- Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.
- Las Cortes Generales son inviolables.
Límites de las Cortes Generales
Su libertad está contrarrestada por la soberanía que reside en el pueblo español.
Sus decisiones están sometidas al control constitucional.
Procedimiento Electoral
Se basa en el principio de representación, según el artículo 23 de la CE. Este principio garantiza el derecho de participación de los ciudadanos y establece que solo son titulares de cargos públicos quienes hayan sido designados democráticamente.
En base a este artículo, se crea la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), que constituye la base del derecho electoral español.
La LOREG es el conjunto de normas que desarrollan el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos.
Según el artículo 113 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio:
Objetivos:
- Evitar el falseamiento de la voluntad de los ciudadanos.
- Conservación del acto electoral.
- Unidad de dicho acto.
Mesas Electorales
Son órganos que se constituyen para cada elección. Están formadas por personas menores de 65 años que sepan leer y escribir, elegidas por sorteo público. Su composición es:
- 1 Presidente
- 2 Vocales
- 2 Suplentes
Su designación es irrenunciable, aunque se pueden presentar excusas justificadas.
Funciones principales:
- Garantizar que el voto se realice con orden y eficiencia (comprobar que quien vota es un elector censado).
- Garantizar el secreto del voto.
- Efectuar el escrutinio (contar las papeletas).
Juntas Electorales
- De Zona: Presentes en cada partido judicial. Resuelven las excusas presentadas. Están formadas por 3 jueces (1 de Instrucción y 2 de Paz) y 2 licenciados en Derecho.
- Provinciales: Compuestas por 3 magistrados de la Audiencia Provincial y 3 profesores universitarios (de Derecho o Ciencias Políticas).
- Central: Es un órgano permanente, compuesto por 13 miembros: 8 magistrados y 5 catedráticos de Derecho.
Fases del Procedimiento Electoral
Es el conjunto de actos que culminan en la constitución de un órgano representativo.
- 1ª Fase: Presentación de candidaturas. Se realiza ante las Juntas Electorales respectivas. Si alguna candidatura es inadmitida, cabe recurso contencioso-administrativo.
- 2ª Fase: Campaña Electoral. Consiste en actividades lícitas para captar sufragios. Dura 15 días; durante los 5 días previos a las votaciones, no se pueden emitir encuestas. El día anterior a las elecciones es el día de reflexión.
- 3ª Fase: Constitución de las Mesas Electorales.
- 4ª Fase: Votación. El voto es personal (incluye el voto por correo).
- 5ª Fase: Escrutinio. Es un acto público. El Presidente de la Mesa Electoral saca las papeletas una por una, determinando el número de votantes, votos nulos, votos en blanco y votos para cada candidato.
- 6ª Fase: Proclamación de electos.
El Bicameralismo en España
Sus orígenes se remontan al Parlamento Inglés (House of Commons y House of Lords).
El bicameralismo se trasladó posteriormente a Francia y a España, adoptando la forma de Congreso y Senado.
Evolución de las funciones del Senado:
- Cámara reservada a una élite.
- Cámara de representación territorial.
- Cámara con función técnica legislativa (para mejorar los proyectos del Congreso).
Actualmente, la función predominante es la tercera. En países como Alemania y Austria, el Senado es principalmente una cámara de representación territorial.
En la Constitución Española, las Cortes Generales se definen como un sistema bicameral:
Existe un bicameralismo imperfecto, con un claro predominio del Congreso de los Diputados. Ambas cámaras representan al pueblo español (art. 66 CE). El Senado es la Cámara de representación territorial y cumple dos funciones principales.
El Congreso de los Diputados (Art. 68 CE)
Artículo 68
- El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley.
- La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.
- La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.
- El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
- Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos.
La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España. - Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.
Los Diputados se eligen por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto.
La elección se basa en una representación proporcional.
Características del sistema de elección:
- Listas cerradas y bloqueadas.
- Para acceder al reparto de escaños, se ha de obtener al menos el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción.
- La circunscripción electoral es la provincia (art. 68.2 CE), con la excepción de Ceuta y Melilla, que son ciudades autónomas.
- Se establece un número mínimo de diputados: 2 por cada provincia, con la excepción de Ceuta y Melilla, que tendrán 1 cada una.
Se establece que habrá entre 300 y 400 diputados. El artículo 162 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, establece que el Congreso de los Diputados está formado por 350 Diputados.
La atribución de los escaños en función de los resultados del escrutinio se realiza conforme al artículo 163 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Para ello, se utiliza el sistema D’Hondt, un método proporcional inventado por un matemático belga que da nombre a la ley mencionada.
El derecho parlamentario se fundamenta en la autonomía de las Cámaras. Los principios que garantizan su independencia son:
- Autonomía reglamentaria: El Presidente, con la opinión favorable de la Mesa, interpretará aquello que no esté regulado.
- Capacidad para autoorganizarse.
- Autonomía presupuestaria: Cada Cámara aprueba su propio presupuesto, que se integra en los Presupuestos Generales del Estado, aprobados posteriormente por las propias Cámaras.
- Autonomía administrativa: Capacidad del Presidente de cada Cámara para organizar sus servicios y ejercer la potestad disciplinaria.
Organización Interna de las Cámaras
Presidentes
El Presidente del Congreso de los Diputados es la tercera autoridad del Estado, después del Rey y el Presidente del Gobierno.
En caso de sesión conjunta de ambas Cámaras, la presidiría el Presidente del Congreso.
Funciones principales de los Presidentes:
- Representar a su Cámara.
- Presidir la Mesa.
- Ejercer la potestad disciplinaria.
- Dirigir los trabajos parlamentarios.
- Mantener el orden en las sesiones.
- Hacer cumplir el Reglamento e interpretarlo.
Mesas de las Cámaras
Es el órgano colegiado rector de cada Cámara. Está formada por el Presidente, 4 Vicepresidentes y 4 Secretarios. Sus miembros se eligen por mayoría en votación por el Pleno.
Funciones de la Mesa:
- Preparar los trabajos parlamentarios.
- Fijar los calendarios.
- Controlar la actividad económica (presupuestos).
Junta de Portavoces
Está compuesta por los portavoces de todos los grupos parlamentarios, además del Presidente de la Cámara, un Vicepresidente y un Secretario. Se reúne a iniciativa del Presidente o de dos grupos parlamentarios.
- Fijan el orden del día del Pleno.
- Pueden incluir por unanimidad un asunto en el orden del día.
Comisiones Parlamentarias
Se crean para dividir y especializar el trabajo parlamentario. En ellas están integrados todos los grupos parlamentarios, con un mínimo de un representante por grupo.
Existen Comisiones Permanentes Legislativas (una para cada Ministerio o área temática) y Comisiones Permanentes No Legislativas (como la de Estatuto de los Diputados/Senadores). Son similares en el Senado y el Congreso.
Existen también las Comisiones No Permanentes, como las de investigación. En el Senado, destaca la Comisión General de las Comunidades Autónomas, una Comisión Especial donde cada grupo parlamentario tiene el doble de miembros que en cualquier otra Comisión. Su objetivo es que todo lo que afecte a las Comunidades Autónomas pase por dicha Comisión (artículos 53 y siguientes del Reglamento del Senado).
Las Comisiones están formadas por:
- Presidente
- 2 Vicepresidentes
- 2 Secretarios
Diputación Permanente
Artículo 78 de la Constitución Española
Artículo 78
Funciona durante los periodos de vacaciones parlamentarias. Puede convocar un Pleno extraordinario.
Cuando se disuelven las Cortes Generales, es el único órgano que prorroga sus potestades.
Grupos Parlamentarios
Están vinculados a las formaciones políticas.
En la Constitución de 1812 ya existían grupos parlamentarios, aunque no partidos políticos en el sentido moderno. La primera referencia explícita a los grupos parlamentarios se encuentra en la Constitución de 1931.
Se recuerda el caso de ilegalización de Batasuna y la posterior disolución del grupo parlamentario que este partido tenía en el Parlamento Vasco.
La Audiencia Nacional ilegalizó Batasuna, dejando la cuestión del grupo parlamentario a las instituciones competentes.
Se recuerda que las resoluciones judiciales son ejecutivas, según el artículo 118 de la CE.
El Pleno
Es la reunión de todos los parlamentarios de una Cámara, donde se deciden las principales resoluciones legislativas.
Los Parlamentarios
Son elegidos por sufragio popular.
Prerrogativas de los Parlamentarios:
- Inviolabilidad: Según el artículo 71.1 de la CE, garantiza la libertad de expresión y la independencia de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.
- Inmunidad: Según el artículo 71.2 de la CE, los parlamentarios solo pueden ser detenidos en caso de delito flagrante. La Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 9/90 establece que la inmunidad es una prerrogativa de los parlamentarios para protegerlos y evitar detenciones y procesos judiciales, con el fin de:
- Garantizar la protección contra coacciones y amenazas.
- Evitar que el Gobierno en el poder pudiera detener a miembros de otros partidos políticos.
Incompatibilidades
No pueden ser elegidos parlamentarios:
- Altos cargos de las Instituciones (excepto los miembros del Gobierno).
- Jueces y Fiscales.
- Militares y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en activo.
- Miembros de la Junta Electoral.
Funciones y Periodos de Sesiones
La legislatura tiene una duración de cuatro años.
Los periodos de sesiones ordinarias se extienden de septiembre a diciembre y de febrero a junio; el resto del año son periodos de vacaciones, a excepción de la Diputación Permanente, que siempre está en funcionamiento.
Las sesiones pueden ser ordinarias y extraordinarias. Las sesiones extraordinarias pueden ser convocadas a iniciativa del Gobierno, de la Diputación Permanente o por la mayoría absoluta de los Diputados.
Control del Gobierno por las Cortes Generales
Dentro de las propias Cámaras:
- Preguntas: Formuladas por un diputado a un miembro del Gobierno.
- Interpelaciones: Se dirigen a un miembro del Gobierno y pueden dar lugar a una moción que se somete a votación.
- Proposiciones no de Ley (PNL): Acuerdos de la Cámara que buscan establecer un criterio o posición sobre un tema determinado.
- Comisiones de Investigación: Reguladas en el Artículo 76 de la Constitución Española.
Artículo 76 de la Constitución Española
Artículo 76
El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas.
Por ejemplo, la del 11-M.
Acceso a la Información:
- Las Cámaras pueden solicitar información al Gobierno (tanto estatal como autonómico), por ejemplo, para desclasificar documentos.
- Las Cámaras pueden solicitar la comparecencia de ciudadanos.
Fuera de las Cámaras (a través de órganos auxiliares):
- Tribunal de Cuentas: Regulado por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y el artículo 136 de la CE. Su función es fiscalizar las cuentas y la gestión económica del Estado y de todo el Sector Público. Debe elaborar un informe anual que se debate en la Comisión parlamentaria correspondiente.
- Controla la financiación de los partidos políticos (Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio).
- Función jurisdiccional: Conoce de las infracciones contables, pudiendo interponer sanciones. Sus decisiones son recurribles ante el Tribunal Supremo.
- Defensor del Pueblo: Regulado por la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril. Es elegido por una Comisión Mixta de Congreso y Senado, requiriendo la votación de un candidato y la mayoría de 3/5 en cada Cámara. Su mandato es de 5 años. Su función principal es la defensa de los derechos fundamentales del Título I de la CE. Puede actuar de oficio o a instancia de parte. Posee auctoritas (autoridad moral) pero no potestas (poder coercitivo). Emite recomendaciones, pero también puede interponer recursos de inconstitucionalidad y de amparo.
El Procedimiento Legislativo
La iniciativa legislativa corresponde a:
- El Gobierno (mediante Proyectos de Ley).
- El Congreso de los Diputados (a través de 15 Diputados o 1 Grupo Parlamentario).
- El Senado (a través de 15 Senadores o 1 Grupo Parlamentario).
- Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (mediante Proposiciones de Ley).
- La Iniciativa Legislativa Popular: Requiere 500.000 firmas acreditadas (Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reformada por la Ley Orgánica 4/2006, de 26 de mayo). No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
Las leyes elaboradas por el Gobierno se denominan Proyectos de Ley, mientras que las presentadas por el resto de los sujetos con iniciativa legislativa son Proposiciones de Ley.
Un requisito previo para las Proposiciones de Ley es que el Pleno del Congreso realice la toma en consideración. Si se aprueba, la proposición sigue el procedimiento legislativo habitual.
Fases del procedimiento para la aprobación de las leyes:
- La propuesta llega al Congreso de los Diputados, que la traslada a la Comisión correspondiente para que emita un dictamen.
- Los grupos parlamentarios pueden presentar enmiendas:
- A la totalidad: Proponen la devolución del texto o un proyecto alternativo.
- Al articulado: Modifican artículos específicos.
- Técnicas: Para corregir errores o mejorar la redacción.
- Transaccionales: Acuerdos entre los grupos parlamentarios.
- El texto se debate en Comisión. La Comisión nombra una ponencia que elabora un informe.
- El informe es estudiado por el Pleno de la Comisión y se debate, junto con las enmiendas presentadas.
- Si se aprueba el dictamen, el texto pasa al Pleno de la Cámara.
- El Pleno estudia el dictamen y las enmiendas, votándose los artículos uno a uno y, finalmente, la ley en su conjunto.
- El texto aprobado se traslada al Senado, que dispone de dos meses para introducir enmiendas o aprobar el texto. En el Senado, existen dos tipos de enmiendas:
- Veto: A la totalidad del proyecto.
- Enmiendas al articulado.
- Finalmente, el texto se remite de nuevo al Congreso de los Diputados para su aprobación definitiva, que puede levantar el veto o las enmiendas del Senado por mayoría simple o absoluta, según el caso.