1. Fuentes de Financiación de la Seguridad Social: Aportaciones Estatales y Cuotas (2.1)
El artículo 109.1 y 2 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) enumera los distintos recursos para la financiación del Sistema de Seguridad Social, destacando como los más importantes las aportaciones del Estado y las cotizaciones de las personas obligadas. El artículo 1 del Real Decreto 1415/2004, modificado por el Real Decreto 1041/2005 y el Real Decreto 708/2015, recoge un listado amplio de ingresos en el Reglamento General de Recaudación, incluyendo desde cantidades ingresadas por entidades colaboradoras hasta las vinculadas a la capitalización de prestaciones.
El artículo 109.1 de la LGSS enumera los recursos generales del sistema, con una cláusula abierta al final y una delimitación negativa respecto a los ingresos por venta de bienes y servicios a terceros. Entre los recursos se encuentran:
- a) Aportaciones progresivas del Estado: Consignadas en los Presupuestos Generales y destinadas a la financiación de la asistencia sanitaria a través del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, los complementos para mínimos de pensiones, el presupuesto del Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), y la asistencia sanitaria no contributiva del Instituto Social de la Marina (ISM), así como los servicios sociales de este último.
- b) Cuotas de las personas obligadas: Siendo la partida más importante.
- c) Cantidades recaudadas por recargos, sanciones u otras de naturaleza análoga: Siendo esta la partida más reducida.
- d) Frutos, rentas, intereses y otros productos del patrimonio.
- e) Cualesquiera otros ingresos: Incluidos los procedentes de prestación de servicios, compensación de costes, reintegros de operaciones corrientes e ingresos diversos.
El artículo 110.2 de la LGSS establece la constitución, dentro de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), de un fondo de estabilización único para todo el sistema. Este fondo está destinado a cubrir desviaciones entre ingresos y gastos como una reserva contable procedente de excesos financieros de años anteriores, distinto del Fondo de Reserva regulado en los artículos 117 a 127 de la LGSS y por el Real Decreto 337/2004, modificado por el Real Decreto 1978/2008, cuya finalidad es estructural y orientada a atender necesidades futuras del sistema según previsiones demográficas.
2. El Principio de Separación Financiera: Alcance y Aplicación (2.2)
El apartado 1 del artículo 109 de la LGSS delimita las fuentes de financiación del Sistema de Seguridad Social, mientras que el apartado 2 las asigna a cada tipo de gasto conforme al principio de separación financiera. Este principio distingue tres grupos de gastos sociales, cada uno con diferentes fuentes de financiación:
- Prestaciones no contributivas: Definidas en el propio artículo 109.2 de la LGSS, se financiarán con aportaciones del Estado. No obstante, la disposición adicional duodécima de la Ley 27/2011 establece la separación de fuentes, encomendando al Gobierno encontrar fórmulas que equilibren la consolidación y estabilidad presupuestaria con la financiación plena de estas prestaciones a través de los presupuestos públicos, destacando el compromiso con la financiación mediante impuestos de los complementos a mínimos de pensiones.
- Prestaciones contributivas: Junto con los gastos de gestión y funcionamiento vinculados a afiliación, recaudación y gestión económico-financiera y patrimonial, se financiarán con cuotas, conforme al principio de autosuficiencia financiera. Aunque se contempla la posibilidad de aportaciones estatales en situaciones específicas, esta rígida separación ha sido criticada por generar un sistema de financiación diversificado y no unificado, atentando contra el principio de solidaridad y dificultando la adaptabilidad del sistema. No obstante, el propio artículo 109.2 prevé cierta flexibilidad al permitir aportaciones del Estado para necesidades específicas, redirigiendo los desajustes al Fondo de Reserva.
3. La Opción Legislativa por el Sistema de Reparto y sus Alternativas (2.3)
La Constitución Española no define claramente un modelo de financiación para la Seguridad Social, aunque se inclina hacia un sistema vía impuestos. No obstante, el régimen actual, aunque mixto, se basa principalmente en las cotizaciones y en el sistema de reparto, donde los afiliados actuales financian las pensiones de los pensionistas, apoyándose en la solidaridad intergeneracional y la justicia social.
Este modelo, aunque coherente con los principios constitucionales, presenta incertidumbres económicas y técnicas, lo que ha llevado a que, cíclicamente, se cuestione frente al sistema de capitalización, basado en la responsabilidad individual y la acumulación de reservas. El artículo 260 de la LGSS regula la capitalización del coste de pensiones por accidentes laborales, que deben constituir las mutuas o empresas responsables, calculado según criterios técnico-actuariales aprobados por el Ministerio competente.
4. El Principio de Solidaridad Interterritorial: El Sistema de Unidad de Caja (2.4)
Para la ordenación del sistema de financiación de la Seguridad Social, tiene también importancia la opción constitucional por un modelo «centralizado». Esto es relevante en una forma de Estado basada en el principio de autonomía territorial, que hoy aparece especialmente atravesado por tensiones de este tipo —algunas procedentes de reivindicaciones muy legítimas, otras no tanto—, también en el ámbito de la protección social.
Conforme al artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española, es competencia estatal exclusiva el régimen económico de la Seguridad Social, de modo que su gestión queda reservada al Estado en garantía de la unidad y solidaridad del sistema público.
Esto implica, según el artículo 74 de la LGSS, la existencia de la tan mencionada caja única del Sistema Nacional de Seguridad Social. Sin esta, algunas Comunidades Autónomas no podrían, por razones demográficas y económicas, afrontar el pago de las pensiones de sus ciudadanos. En consecuencia, todos los bienes, derechos, cuotas, acciones y recursos de la Seguridad Social —incluidos los de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social (MCSS), salvo sus patrimonios históricos (artículo 93 de la LGSS), y del Instituto Social de la Marina (ISM)— constituyen un patrimonio único afecto a sus fines, distinto del patrimonio del Estado (artículo 103 de la LGSS).
La titularidad de este patrimonio corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) de acuerdo con los artículos 74 y 104 de la LGSS, que unifica todos los recursos financieros del Sistema de la Seguridad Social. Sus fondos se sitúan en el Banco de España en cuenta única —aunque se prevé la existencia de cuentas separadas y de ordenación de pagos secundarios—.
El Real Decreto 696/2018, por el que se aprueba el Reglamento General de la Gestión Financiera de la Seguridad Social (derogando al Real Decreto 1391/1995, que aprobó el Reglamento anterior), reitera su condición de caja única del Sistema y encomienda la gestión de todos los recursos financieros.
Cuestión diferente es la posibilidad de gestión descentralizada en las Comunidades Autónomas de determinadas prestaciones del Sistema de Seguridad Social (p. ej., algunos Servicios Sociales), así como la posibilidad reconocida por la Sentencia del Tribunal Constitucional 239/2002 a las Comunidades Autónomas de complementar, con fondos propios, las pensiones no contributivas del Sistema de Seguridad Social. Asimismo, un régimen muy peculiar y diferenciado es el de la financiación de las prestaciones sanitarias.