Introducción al Derecho Administrativo Económico
El derecho administrativo económico se rige por una serie de principios; por tanto, se establecen una serie de garantías para que no sea excesiva la intervención. Estas se ven en los principios del derecho público económico que rigen cualquier actuación de los poderes públicos que suponga una intervención en la economía.
1. Principio de respeto y garantía de la economía de mercado
La economía de mercado está consagrada en el artículo 38 de la Constitución Española (CE): «Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación».
Se contrapone a la economía planificada, en la que la Administración determina cuál es la actividad; en la economía de mercado son los particulares quienes tienen la iniciativa económica. Deja una vía abierta a una mayor intervención de los poderes públicos por razones de interés general. Por tanto, la regla general es la libertad de empresa y economía de mercado, pero en la CE existen razones que justifiquen la intervención (intervención de empresas o instrumentos de planificación económica) por interés general.
Por tanto, la economía de mercado se basa en los siguientes pilares:
- La libertad de empresa, que implica establecer y desarrollar empresas.
- La libertad de iniciativa económica.
- El libre acceso, la libre permanencia y el libre abandono del mercado.
- La libre concurrencia e igualdad de condiciones en el mercado concreto.
- La libertad de contratación y la libertad de consumo.
- El derecho de propiedad de los medios de producción.
- El derecho de apropiación del beneficio por el capital.
- El derecho del empresario a dirigir la empresa.
- La libre competencia y la libre formación de precios.
Este modelo es opuesto a una economía planificada, aunque las exigencias de la economía general y de los intereses generales pueden dar lugar incluso a técnicas de planificación económica (por ejemplo, en el ámbito del urbanismo).
2. Principio de unidad de mercado nacional
Si bien es cierto que el derecho administrativo económico se centra en el ordenamiento jurídico nacional, hoy en día, al formar parte de la Unión Europea (UE), ese mercado único debe existir no solo a nivel nacional sino a nivel europeo. Debe haber una libre circulación de mercancías, personas, trabajadores y capitales en todo el territorio de la UE y nacional.
Esto influye en el derecho público económico porque las administraciones podrán tomar decisiones siempre y cuando se respete este principio, es decir, siempre y cuando no supongan un obstáculo a esas libertades. El Tribunal Constitucional (TC), en la STC 88/1986 de 1 de julio, señaló que de la CE se deriva la unidad del orden económico nacional, que trae como consecuencia la existencia de un mercado único. Esta unidad supone, al menos, la libertad de circulación sin trabas por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra, así como la igualdad de condiciones básicas de la actividad económica.
Del mismo modo, no se pueden exigir aranceles entre Comunidades Autónomas (CCAA) ni entre países de la Unión Europea. Se plantean dudas sobre si el idioma de cada CCAA supone una traba al principio de unidad de mercado.
Por tanto, este principio supone que:
- Ningún poder público puede imponer disposiciones que supongan el troceamiento o fragmentación del mercado.
- No se pueden adoptar medidas que supongan una discriminación de unas empresas respecto de otras (por ejemplo, por no pertenecer a una determinada Comunidad Autónoma).
En este sentido, el artículo 139.2 de la CE establece: «Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español». Recientemente se añadió una ley que supone una garantía en el mercado, cuyo objeto es asegurar que se respete este principio y que tiende, entre otras cosas, a generalizar lo que se conoce como licencia única.
3. Principio de protección al consumidor
Los poderes públicos, cuando intervienen, lo hacen en muchos casos con la finalidad de proteger al consumidor. Esto se refleja en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, la Ley de Publicidad y la Ley del Comercio Minorista.
Esta protección se reconoce en el artículo 51 de la CE:
- Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.
- Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a estas en las cuestiones que puedan afectar a aquellos.
- La ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales.
Se configura como un principio rector de la política social y económica (artículo 53 CE) y tiene su plasmación práctica en el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre. Otros ejemplos incluyen la normativa sobre etiquetado o empaquetado de productos; todas estas normas impuestas a una empresa son intervenciones de la administración para proteger al consumidor.
El objetivo es garantizar la seguridad y la confianza en la adquisición de productos y servicios, otorgando a los poderes públicos importantes potestades de inspección y sanción.
4. Principio de protección del medio ambiente
Este principio informa la intervención de los poderes públicos en la economía. Aunque no siempre se interviene por esta razón, existen numerosas ocasiones en las que la protección ambiental es el motivo principal. Se recoge en el artículo 45 de la CE:
- Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
- Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente.
- Para quienes violen lo dispuesto anteriormente, se establecerán sanciones penales o administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.
En aplicación de este artículo, los poderes públicos intervendrán en sectores económicos, particularmente en el sector industrial. El objetivo es la defensa del medio ambiente a través de un desarrollo sostenible, lo que determina reglas como «quien contamina paga» (recogida en la Ley de Responsabilidad Medioambiental) y la obligación de reparar el daño. Esto otorga a la administración amplias potestades inspectoras y sancionadoras.
5. Principio de racionalidad y proporcionalidad
A diferencia de los anteriores, este principio establece los límites de la administración al intervenir. Son principios de derecho administrativo general con gran importancia en el ámbito económico y sancionador. Implican que:
- Las medidas deben ser racionales respecto al objetivo perseguido.
- Deben ser proporcionadas: las sanciones deben adecuarse a la infracción para que no resulte más beneficioso cometerla, pero sin ser excesivas.
6. Principio de menor onerosidad
Este principio establece que, dado que la intervención supone una restricción a la libertad de empresa, dicha restricción debe ser lo menos onerosa posible. Entre diversas medidas aptas para alcanzar un objetivo, la administración tiene la obligación de optar por la menos gravosa para los derechos y libertades económicas de los ciudadanos (por ejemplo, en técnicas de policía como las licencias).
7. Principio de seguridad jurídica
Implica que las normas deben tener la necesaria estabilidad en el tiempo para generar un entorno de certidumbre que facilite la toma de decisiones de los agentes económicos. Es, probablemente, el principio que más se incumple, debido a la tendencia de los poderes públicos a modificar frecuentemente las leyes económicas. Debe ser exigible que la administración tome decisiones con una perspectiva de largo plazo.
8. Principio de agilidad y eficacia
Este principio orienta la actuación pública para que la intervención sea lo más ágil y eficaz posible, evitando perjudicar la actividad económica o disuadir a los operadores. Aunque es un principio orientador, su cumplimiento es fundamental en todas las decisiones de los poderes públicos que inciden en la economía.