Régimen Jurídico de los Convenios Administrativos y la Actividad Material de la Administración Pública

Los Convenios entre la Administración y los Administrados

¿Qué es un Convenio Administrativo?

Un convenio administrativo es un acuerdo que firman dos o más partes (normalmente Administraciones Públicas, aunque también pueden participar entidades privadas) con el objetivo de colaborar para alcanzar un fin común, normalmente relacionado con la mejora de la gestión pública. Este tipo de acuerdos se basa en el principio de cooperación para lograr una gestión más eficaz. No se trata de un contrato. Aunque puedan parecer similares, existen diferencias importantes, especialmente en cuanto a su contenido y finalidad.

Fundamento Legal de los Convenios

Artículo 47 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)

Los convenios son acuerdos con efectos jurídicos entre Administraciones Públicas, organismos públicos, entidades de derecho público o universidades públicas entre sí, o con sujetos de derecho privado, siempre que el fin sea común. Los convenios solo producen efectos entre quienes los firman. No generan derechos ni obligaciones para terceros.

Diferencias con los Contratos del Sector Público

Según la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), los convenios no pueden tener por objeto prestaciones que correspondan a los contratos. Si lo que se acuerda se parece a un contrato (por ejemplo, una empresa presta un servicio y la Administración paga por ello), entonces no se puede considerar convenio, sino contrato, y debe aplicarse la legislación de contratos.

Artículo 6 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP)

Los convenios quedan fuera del ámbito de esta ley si:

Las entidades que firman el convenio no tienen vocación de mercado, es decir, no actúan como empresas que ofrecen servicios a cambio de beneficio económico. Se presume que sí tienen vocación de mercado si más del 20% de su actividad se realiza en un mercado abierto.
El convenio establece o desarrolla una cooperación entre las entidades firmantes con el objetivo de garantizar que los servicios públicos que les corresponden se presten de forma eficaz y se consigan los objetivos comunes.
La cooperación entre las partes debe estar guiada exclusivamente por el interés público, no por intereses comerciales.

También quedan excluidos de la ley los convenios entre entidades del sector público y personas físicas o jurídicas de derecho privado, siempre que su contenido no coincida con el de los contratos regulados en esta ley u otras normas específicas.

Contenido y Finalidad del Convenio

Cuando un convenio establece que una entidad privada presta un servicio a cambio de un pago por parte de la Administración, no se trata de un convenio, sino de un contrato. La finalidad de un convenio debe ser siempre la consecución de un fin de interés general compartido entre los firmantes.

Regulación de los Convenios en la Ley 40/2015

El Capítulo VI de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), regula los convenios y contiene los siguientes artículos:

Artículo 47: Definición y tipos de convenios.
Artículo 48: Requisitos de validez y eficacia.
Artículo 49: Contenido.
Artículo 50: Trámites necesarios para la firma y efectos.
Artículo 51: Extinción.
Artículo 52: Efectos de la resolución.
Artículo 53: Envío de convenios al Tribunal de Cuentas.

Duración del Convenio

La duración debe ser determinada y, por norma general, no puede superar los cuatro años, salvo justificación expresa de una duración mayor. Es posible una prórroga de hasta cuatro años adicionales. Además, el artículo 52.3 de la LRJSP establece que, si lo propone el responsable o la comisión de seguimiento, las partes pueden continuar con las actuaciones fijando un plazo final improrrogable. Una vez finalizado, se debe proceder a la liquidación del convenio.

Contenido Mínimo del Convenio (Artículo 49 LRJSP)

Todo convenio administrativo debe incluir:

Identificación de las partes que lo firman y su capacidad jurídica.
Base legal o competencia que justifica la actuación de la Administración u organismo público.
Objeto del convenio y las acciones que realizará cada parte.
Obligaciones de cada una de las partes.
Consecuencias en caso de incumplimiento.
Sistema de seguimiento y control de su cumplimiento.
Régimen de modificación del convenio.
Plazo de vigencia.

Los Convenios y el Principio de Legalidad

¿Quién puede Firmar Convenios?

Las Administraciones Públicas, sus organismos públicos, las entidades de derecho público vinculadas o dependientes, y las Universidades públicas pueden firmar convenios dentro del ámbito de sus competencias. Es importante destacar que la firma de un convenio no implica que una Administración ceda su competencia a otra; cada una sigue siendo responsable de sus propias funciones.

Finalidad del Convenio (Causa y Objeto)

El objetivo del convenio debe ser siempre uno o varios de estos:

Mejorar la eficiencia en la gestión pública.
Facilitar el uso conjunto de recursos, medios o servicios públicos.
Contribuir a la realización de actividades que sean de utilidad pública.
Cumplir con la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Gestión Económica del Convenio

Todo lo relacionado con el gasto del convenio (gestión, justificación, control, etc.) debe ajustarse a lo establecido en la legislación presupuestaria. Si el convenio incluye una subvención, se deberá cumplir lo previsto en:

La Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003).
Y, en su caso, la normativa autonómica aplicable.

El convenio se considera perfeccionado (es decir, formalizado) cuando todas las partes han prestado su consentimiento. El convenio será eficaz una vez se inscriba en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal. Este registro debe realizarse en un plazo máximo de 5 días hábiles desde su firma. El convenio debe publicarse en el Boletín Oficial del Estado (BOE) en un plazo máximo de 10 días hábiles desde su firma. Además, puede publicarse también (de forma voluntaria) en el boletín oficial de la comunidad autónoma o provincia correspondiente a la otra Administración firmante.

Modalidades Más Frecuentes de Convenios

a) Convenios Interadministrativos

Son aquellos que se firman entre dos o más Administraciones Públicas diferentes, o entre organismos públicos o entidades de derecho público dependientes de distintas Administraciones. Estos convenios pueden incluir que una Administración utilice los medios, servicios o recursos de otra para ejercer competencias propias o delegadas.

b) Convenios Intraadministrativos

Se firman dentro de una misma Administración Pública, es decir, entre organismos públicos o entidades de derecho público que dependen de la misma Administración (por ejemplo, distintos departamentos de un mismo ministerio).

c) Convenios con Entidades Privadas

Son aquellos que se firman entre una Administración Pública (o uno de sus organismos o entidades) y un sujeto de derecho privado, como puede ser una asociación, una empresa o una fundación. Recuerda: si lo que se pacta es una prestación concreta a cambio de dinero, ya no sería convenio sino contrato.

d) Convenios Internacionales No Normativos

Son convenios que no constituyen tratados internacionales ni acuerdos internacionales, y que se firman entre Administraciones Públicas españolas y órganos, organismos o entes de sujetos de derecho internacional. En estos casos, el convenio se regirá por el ordenamiento jurídico interno que las partes acuerden.

Límites de los Convenios y la Acción para Exigir su Cumplimiento

Artículo 50: Trámites Preceptivos para la Suscripción de Convenios y sus Efectos

El Artículo 50 de la LRJSP establece los trámites preceptivos para la suscripción de convenios y sus efectos.

Artículo 51 de la LRJSP: Causas de Extinción y Resolución

Los convenios se extinguen por el cumplimiento de las actuaciones que constituyen su objeto o por incurrir en alguna causa de resolución.
Son causas de resolución:
- El transcurso del plazo de vigencia del convenio sin que se haya acordado su prórroga.
- El acuerdo unánime de todos los firmantes.
- El incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por alguna de las partes firmantes.
- Una decisión judicial que declare la nulidad del convenio.
- Cualquier otra causa distinta de las anteriores que esté prevista en el propio convenio o en otras leyes.

Los Convenios y la Potestad de Revisión de Oficio

Sentencia del Tribunal Supremo (11 de marzo de 2020)

Cuando dos Administraciones firman un convenio, ambas están ejerciendo poderes públicos, no solo una. Esto significa que el convenio es una manifestación de la voluntad conjunta de ambas, y ninguna puede actuar unilateralmente como si el convenio fuera solo suyo. Todo lo que se haga relacionado con ese convenio debe respetar la voluntad conjunta de ambas partes.

Artículo 53: Envío de Convenios al Tribunal de Cuentas

Si un convenio implica gastos superiores a 600.000 euros, se debe enviar al Tribunal de Cuentas o al órgano de control económico de la comunidad autónoma correspondiente, en un plazo de 3 meses desde su firma. Además, también se deben comunicar a dicho tribunal:

Las modificaciones del convenio.
Las prórrogas.
Los cambios de plazos o importes.
Y si el convenio se termina.

La Actividad Administrativa No Formalizada

La Administración Pública a veces actúa sin seguir un procedimiento administrativo ni utilizar ninguno de los instrumentos formales típicos como reglamentos, actos administrativos o contratos. Existen numerosos ejemplos de este tipo de actuaciones:

Un científico que investiga en un laboratorio público.
Operarios del Ayuntamiento que hacen tareas de mantenimiento.
La poda de árboles en un parque municipal.
Las órdenes verbales que da la policía para organizar el tráfico.

Estas actuaciones son muy frecuentes y pueden afectar directamente a los derechos de los ciudadanos. El problema radica en la falta de claridad sobre las normas aplicables. Las leyes generales del Derecho Administrativo no regulan este tipo de actuaciones, ya que se centran en los procedimientos, los reglamentos, los actos y los contratos. En cambio, algunas leyes específicas (como las de seguridad ciudadana, sanidad, protección civil, etc.) sí permiten que la Administración actúe de esta manera, pero no explican con suficiente detalle los elementos básicos que deben cumplir esas actuaciones.

La Actividad Material (Otra Denominación de la Misma Realidad)

Características

Jurídicamente relevante y vinculante: Aunque no se siga un procedimiento formal, la actuación tiene efectos legales.
Modificable unilateralmente por la Administración: A diferencia de los actos administrativos, los reglamentos o los contratos, esta actividad puede modificarse sin necesidad de ajustarse a las normas más estrictas.
Contenido declarativo: Se produce cuando la Administración emite una declaración sin un procedimiento formal. Ejemplos: una respuesta a una consulta ciudadana, una recomendación administrativa, una orden de la policía a los manifestantes o una prescripción médica que permite acceder a un especialista.
Contenido material o técnico: En este caso, la Administración tiene un impacto directo sobre la realidad física sin haber seguido un procedimiento ni emitido un acto administrativo. Ejemplos: el uso de la fuerza para disolver una manifestación o la realización de una cirugía en un paciente.
Dimensión adicional: Esta actividad puede involucrar interacciones con los ciudadanos, como las órdenes de la policía en una manifestación. También puede ser ad intra cuando la actuación solo afecta a la propia organización administrativa, como cuando un empleado recibe instrucciones de la Administración o un científico trabaja en un laboratorio público.
Puede ser favorable o desfavorable: Dependiendo de la naturaleza de la actuación, puede tener un impacto positivo o negativo para los afectados.

Ejemplos de Actividad Material

Medidas de policía: Como las que toma la policía para mantener el orden público.
Estado de necesidad: Son medidas extraordinarias que la Administración puede tomar en situaciones excepcionales.

La Actividad Técnica

Criterios Habilitantes de la Actuación sin Procedimiento de la Administración Pública (AP) en su Relación con los Ciudadanos

Actuaciones sin contenido regulador: La Administración puede actuar sin seguir un procedimiento cuando su actuación no implique una declaración que regule los derechos u obligaciones del ciudadano, lo cual sería propio de los actos administrativos. Ejemplos de este tipo de actuaciones incluyen:
- Emitir certificados.
- Responder a consultas.
- Realizar actos de inspección.
Estas acciones no modifican la situación jurídica de los ciudadanos, ya que son solo declaraciones administrativas sin efectos regulatorios.
Agilidad y dinamismo: Cuando la naturaleza de la actividad administrativa requiere rapidez, dinamismo o inmediatez que sería incompatible con un procedimiento administrativo largo. Además, estas decisiones suelen ser temporales, es decir, no tienen permanencia en el ordenamiento jurídico.
Contenido material o técnico: La actuación sin procedimiento también es justificable cuando se trata de acciones de contenido material o técnico que no tienen efectos reguladores, como, por ejemplo, las atenciones sanitarias que presta la Administración.
Uso de la coacción directa: En situaciones excepcionales, como el uso de fuerza física para restablecer el orden o prevenir daños, la coacción directa por parte de la Administración no sigue un procedimiento formal. Esta actuación se utiliza para:
- Reconducir una situación contraria al Derecho.
- Prevenir daños.
- Investigar actos ilícitos.
- Garantizar la seguridad.

Impugnación de Medidas de Coacción Directa y Protección Jurisdiccional frente a la Inactividad Material

Naturaleza Jurídica de esta Actuación y Consecuencias Importantes

Aplicación de principios constitucionales: La actuación administrativa, incluso sin procedimiento formal, está sujeta a los principios constitucionales, como el de legalidad y la tutela judicial efectiva (art. 24 CE). Toda actuación de los poderes públicos debe ajustarse a la Constitución y al ordenamiento jurídico, respetando derechos y libertades ciudadanas.
Tutela jurisdiccional: El art. 106.1 CE dispone que los tribunales deben controlar la legalidad de la actuación administrativa, incluso cuando no siga un procedimiento.
Derechos de los ciudadanos: Los ciudadanos pueden verse afectados por actuaciones sin procedimiento que alteran sus intereses legítimos. Aunque pueden acudir a la vía jurisdiccional, no siempre cuentan con bases legales claras para impugnar estas actuaciones.

Problemas y Dificultades para la Tutela Judicial

Competencias mal atribuidas: A menudo, estas actuaciones son realizadas por agentes o funcionarios públicos, no por órganos administrativos definidos legalmente, dificultando su control y revisión.
Modificación de actos sin procedimiento: El ordenamiento exige ciertas formalidades para modificar actos administrativos que afectan derechos. Sin embargo, existen actuaciones materiales que alteran situaciones jurídicas sin cumplir estos requisitos.
Protocolización informal: Aunque no se siguen formalmente los pasos de la LPAC, muchas de estas actuaciones siguen fases establecidas, otorgando ciertos derechos a los ciudadanos. No obstante, no se tramitan como actos administrativos formales.
Inexistencia de recursos adecuados: No existe un sistema claro de recursos para impugnar estas actuaciones. El sistema se ha centrado en actos administrativos, reglamentos y la inactividad, pero no en este tipo de intervenciones, que pueden tener efectos importantes.
Obstáculos en la LJCA: La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece qué materias son impugnables, pero no contempla expresamente las actuaciones sin procedimiento. Esto provoca muchas inadmisiones, ya que estas actuaciones quedan fuera del control jurisdiccional por no ajustarse a las categorías tradicionales.