Régimen Jurídico de los Recursos Administrativos, la Revisión de Actos y la Potestad Reglamentaria

I. Los Recursos y la Revisión de Actos Administrativos

1. Concepto y Caracteres de la Vía Administrativa de Recurso

Los recursos administrativos tienen una doble configuración:

Como elemento de control de la legalidad de la actuación de la Administración, reexaminando sus propios actos ex post, aunque esta posibilidad está a expensas de su planteamiento por el ciudadano.
Como elemento de garantía universal de los administrados frente a cualquier tipo de acto de la Administración. Lo que sucede es que se trata de una garantía limitada:

Se parte de la premisa de que la Administración es parte; se interpone un recurso contra ella misma, que es la que emitió ese acto.
Por muchas garantías que se le den al ciudadano, la Administración será juez de su propia causa, lo cual lleva a una ineficacia.
Se plantea una tensión entre legalidad y oportunidad. La Administración puede plantearse otras cuestiones que puedan ser de pura conveniencia, lo que reduce la operatividad de los recursos; no solo resuelve sobre la legalidad, sino que puede añadir otras cuestiones de oportunidad.

El carácter objetivo de los recursos administrativos viene a constituir en cierta medida un privilegio más de la Administración y una carga para los administrados de someter ante esta los conflictos antes de residenciarlos ante el Juez.

La vía del recurso no es solo aconsejable, sino además obligatoria; es una carga para el administrado que debe recurrir primero en la vía administrativa, dentro de plazos muy breves, aplazando la posibilidad de obtener una decisión en Justicia a través de un verdadero proceso y ante una instancia neutral. Esto es especialmente grave si se tiene en cuenta que los actos administrativos comienzan a producir efectos desde la fecha en que se dictan sin que la interposición del recurso paralice esa eficacia, que solo excepcionalmente puede ser suspendida.

Por tanto, esta vía está concebida más como un beneficio para la Administración que como una garantía para los ciudadanos.

No deben confundirse los recursos con las peticiones (que se formulan al amparo del derecho de petición), las quejas o las reclamaciones. Los recursos administrativos son actos jurídicos en los que se solicita la modificación o revocación de un acto dictado por la Administración.

Significado Real de la Vía Administrativa de Recurso

Producido un acto administrativo a través del procedimiento correspondiente, el ordenamiento jurídico reconoce a sus destinatarios la posibilidad de impugnarlo, bien ante la propia Administración de quien el acto procede, bien ante un orden especializado de tribunales, los integrantes de la jurisdicción contencioso-administrativa. Existe en principio una duplicidad de recursos, administrativos y jurisdiccionales, una doble garantía a disposición de los administrados que se ven afectados en su persona o en su patrimonio por los actos administrativos.

Los Recursos Administrativos como Garantía

Los recursos administrativos son actos del administrado mediante los cuales este pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la ley, basándose en un título jurídico específico. La nota característica de los recursos es su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a derecho. Los recursos administrativos constituyen una garantía para los afectados en la medida en que les aseguran la posibilidad de reaccionar contra ellas y de eliminar el perjuicio que comportan. Los recursos administrativos se interponen ante y se resuelven por la propia Administración, que reúne por ello en este caso la doble condición de juez y parte. Es cierto que la resolución de los recursos administrativos se realiza a través de unos trámites y unas formas con figura de juicio, y la semejanza externa entre el procedimiento de ciertos recursos administrativos y el proceso es muy notable, pero siempre faltará un elemento decisivo a la hora de definir y configurar una jurisdicción verdadera y propia: la neutralidad e independencia del órgano llamado a decidir la controversia.

Los Recursos Administrativos como Presupuesto de la Impugnación Jurisdiccional

Es preciso agotar la vía administrativa con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, que de otro modo resulta inadmisible. Los recursos administrativos constituyen un presupuesto necesario de la impugnación jurisdiccional y en este sentido tienen que ser considerados forzosamente como un privilegio para la Administración. El cumplimiento de esta carga de recurrir previamente en la vía administrativa, dentro de plazos fugaces de los que dependen importantes efectos, implica un importante aplazamiento de la posibilidad de obtener una decisión en justicia a través de un verdadero proceso y ante una instancia neutral e independiente.

2. Principios Generales del Procedimiento Administrativo en Vía de Recurso

La interposición de un recurso administrativo da lugar a la incoación de un procedimiento de esta clase, distinto e independiente del que fue seguido para elaborar el acto recurrido, pero, al igual que este, de carácter administrativo, sujeto por ello a las mismas normas e inspirado en los mismos principios ya vistos.

La LPC (Art. 107 a 113) se limita a resaltar aquellos aspectos singulares que la finalidad perseguida (la resolución de recursos) impone con respecto a la regulación general del procedimiento administrativo.

Elementos Subjetivos

Recurrente: Es el interesado (definido en el Art. 31). Quienes son interesados antes tienen que ser necesariamente interesados después, y por tanto recurrentes. Hay supuestos tasados en los que se prohíbe la interposición de recursos.
Autoridad competente para resolver los recursos: La propia Administración, aunque caben varias posibilidades:
- El órgano mismo que dictó el acto que se impugna (recurso de reposición).
- El órgano superior jerárquico a este (recurso de alzada).
- Los órganos administrativos especializados en esta única tarea y liberados por la Ley de cualquier otra tarea de gestión (reclamaciones económico-administrativas).

Elementos Objetivos

Actos y disposiciones impugnables/recurribles: Actos definitivos (resoluciones que no ponen fin a un procedimiento), pero también los actos de trámite (que determinan la imposibilidad de continuar un procedimiento).

Análisis del Procedimiento

Interposición y Suspensión

La simple interposición de un recurso no lleva aparejada la suspensión de la eficacia y ejecución del acto. Aunque excepcionalmente el órgano competente para tramitar el acto suspenderá la ejecución del acto impugnado en las circunstancias que glosa el Art. 111 LPC:

Cuando su ejecución pudiera causar un perjuicio de imposible o difícil reparación.
Cuando se recurre un acto que pueda estar viciado de una nulidad absoluta o relativa.

Habrá que ponderar razonadamente qué causa más perjuicio, si la ejecución del acto recurrido o su suspensión. Lo positivo de esta regulación es el hecho de que si la Administración no resuelve pronto se produce la suspensión del acto (Art. 111.3).

El Art. 111.4 establece: “Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquella solo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos.”

El Art. 111.5 añade: “Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquel se insertó.”

Requisitos para Recurrir

Los requisitos incluyen: el nombre y apellidos del recurrente, así como su identificación personal; el acto que se recurre y la razón de su impugnación; lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones; órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige; y las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas. En virtud del principio antiformalista, se da la posibilidad de admitir a trámite todos los recursos, así: “El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.”

Lugar de Presentación

Registros de los órganos administrativos a los que se dirijan o de otros, oficinas de correos, representaciones diplomáticas, etc.

Cómputo de Plazos

Las reglas generales sobre términos y plazos de caducidad y preclusivos vienen establecidas en el Art. 48 LPC:

Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que estos son hábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos.
Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.
Si el plazo se fija en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.
Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.
Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate o, desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.

Prohibición de la Reformatio in Peius

La LPC establece que si el interesado interpone un recurso, la Administración que resuelva no puede agravar o endurecer el contenido de ese acto; el recurso no puede convertirse en un perjuicio para el recurrente.

3. Clases de Recursos y Regulación Positiva

El sistema de recursos, tras la reforma de 1999 de la LPC, está formado por:

Recurso de Alzada: Recurso jerárquico abierto contra las resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa y contra los actos de trámite cualificados. Se interpone ante el superior jerárquico del órgano que dictó el acto. La resolución del recurso de alzada pone fin a la vía administrativa. El plazo para la interposición es de un mes si el acto fuera expreso y de tres si no lo fuera. El plazo para resolver y notificar es de tres meses, transcurridos los cuales sin que recaiga resolución el recurso puede entenderse desestimado.
Recurso de Reposición: Recurso de carácter facultativo que puede interponerse contra los actos que agotan la vía administrativa, ante los propios órganos y autoridades que los dictaron. El régimen es semejante al de alzada y el plazo para interponerlo es de un mes si el acto recurrido fuera expreso y de tres meses si no lo fuera.
Recurso Extraordinario de Revisión: Configurado con carácter extraordinario, solo procede en los concretos supuestos previstos por la ley y en base a motivos igualmente tasados por ella (Art. 118 LPC). Constituye más que un recurso propiamente dicho, un remedio excepcional frente a ciertos actos que han ganado firmeza, pero de cuya legalidad se duda en base a datos o acontecimientos sobrevenidos con posterioridad al momento en que fueron dictados.

Motivos del Recurso Extraordinario de Revisión

Tales motivos son cuatro:

Manifiesto error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
Aparición de documentos de valor esencial para la resolución que evidencien error de la misma.
Que en esta hayan influido esencialmente documentos y testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme.
Que la resolución se hubiese dictado en virtud de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

4. El Silencio Administrativo

El silencio administrativo consiste en no anudar una consecuencia a la falta de actuación de la Administración. Viene recogido en los Art. 42, 43 y 44 LPC, distinguiéndose dos clases:

Silencio Negativo: Mera ficción legal de efectos exclusivamente procesales dirigida a facilitar el acceso de los interesados a la vía jurisdiccional.
Silencio Positivo: Auténtico acto administrativo, aunque presunto, equivalente a todos los efectos a una resolución expresa de sentido estimatorio.

El Silencio Negativo

Es una simple ficción legal (y no un acto presunto) de naturaleza procesal. El Art. 43.3 párrafo 2º LPC dice: “La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.” Por tanto, el principio general es que no se pone fin al procedimiento administrativo ni la Administración deja de tener el deber de pronunciarse y resolver.

El Art. 43.4 b) dice: “En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.”

Supuestos de Silencio Negativo (Regla General)

Pese a que en una primera lectura parece que el silencio negativo es la excepción, son tantos los supuestos excepcionales que se acaba configurando como regla general:

Cuando lo disponga un reglamento comunitario o una ley estatal.
Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición.
Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.
En los procedimientos iniciados de oficio siempre que de ellos pudiera derivarse el reconocimiento de derechos o la constitución de situaciones jurídicas favorables al interesado (Art. 44.1 LPC).

El Silencio Positivo

Es un acto presunto de carácter estimatorio que equivale a un acto expreso (Art. 43.3 LPC). La Administración, transcurrido el plazo establecido, puede dictar una resolución a posteriori, siempre que esta sea confirmatoria del mismo. En caso de dictar una desestimación, será nula de pleno derecho.

El silencio positivo se produce de forma automática. El ciudadano podrá hacerlo valer desde ese mismo momento ante cualquiera. La existencia del acto presunto así producido puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho.

Plazo de Producción del Silencio

La LPA (1992) en su redacción originaria establecía que el plazo sería el que estableciera cada norma reguladora de cada uno de los procedimientos (remisión) y si esta no dijese nada, supletoriamente se aplicaría el plazo de 3 meses. La Reforma de 1999 mantiene la regla de la remisión (Art. 42.2) pero a continuación mantiene el plazo supletorio de máximo 6 meses, añadiendo una cautela: tendrá que fijarlos una norma comunitaria o una con rango de ley para que ese plazo pueda superar los 6 meses.

5. La Revocación y la Revisión de Oficio

Los actos administrativos son susceptibles de revocación, es decir, pueden ser retirados por otros posteriores de signo contrario. Este tema gira en torno al debate entre la legalidad (los actos ilegales deben ser eliminados) y la seguridad jurídica. El punto de equilibrio entre ambos conceptos es donde se sitúa la revocación (Art. 102 y siguientes de la LPC).

Clases de Revocación

Por motivos de legalidad: Supone la retirada de los actos viciados.
Por motivos de oportunidad: Supone la retirada de los actos perfectamente regulares en sí mismos, pero inconvenientes en un momento dado.
De origen legal: Prevista por la Ley en ciertos supuestos.
De origen negocial: Pactada o prevista en una cláusula accesoria del propio acto o negocio.

Revocación por Motivos de Legalidad: La Revisión de Oficio

El Art. 106 LPC hace un llamamiento a la Administración para que module los principios de legalidad y seguridad jurídica, buscando el equilibrio entre ambos.

Actos Nulos de Pleno Derecho (Art. 102.1 LPC)

El Art. 102.1 LPC dispone que: “Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el Art. 62.1.”

Reglas a tener en cuenta:

La revisión de oficio puede llevarse a cabo en cualquier momento, ya que la nulidad de pleno derecho es imprescriptible.
Puede llevarse a cabo por propia iniciativa de la Administración o a iniciativa de los interesados.
Es necesario recabar el dictamen del Consejo de Estado (o equivalente autonómico), el cual es vinculante y preceptivo. Si fuera desfavorable a la revisión de oficio, la Administración no podría revisarlo.
La Administración puede acordar motivadamente inadmitir a trámite las solicitudes formuladas sin necesidad de solicitar el dictamen del órgano consultivo cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del Art. 62, carezcan de fundamento o sean sustancialmente iguales a otras ya desestimadas en cuanto al fondo con anterioridad (Art. 102.3 LPC).
Cabe que en la misma resolución que revisa el acto nulo la Administración fije las indemnizaciones si proceden.
La Administración dispone del plazo común de 3 meses para resolver los procedimientos de revisión de oficio. Si el procedimiento lo inició la Administración, el transcurso del tiempo supone la caducidad; si fue a iniciativa del interesado, se produce la desestimación presunta (silencio administrativo negativo).

Actos Anulables (Art. 103 LPC)

Si los actos son anulables, ya no cabe la revisión de oficio, sino el recurso de lesividad, que se aplica de forma diferente según el tipo de acto:

Actos Favorables (Recurso de Lesividad)

El Art. 103.1 establece que: “Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el Art. 63, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.”

La declaración se adopta antes de 4 años desde que se dictara el acto administrativo.
Exige la previa audiencia de los interesados.
Cualquier infracción del ordenamiento jurídico puede dar lugar a la anulabilidad.

Actos Desfavorables (Gravamen)

El Art. 105 LPC afirma la posibilidad de revocar de oficio los actos anulables de gravamen en cualquier momento, pero “siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.”

Revocación por Motivos de Oportunidad

A diferencia de la revocación por motivos de legalidad, esta responde solo a los criterios que la Administración considera para realizar el fin público. La revocación por oportunidad implica la necesaria indemnización a quien resulte damnificado. Se concibe en términos de excepcionalidad y tiene un carácter expropiatorio, por lo que se incardina en la expropiación forzosa.

II. El Reglamento Administrativo: Concepto, Validez e Ilegalidad

1. Concepto y Justificación

Dentro de las normas escritas, los reglamentos son normas subordinadas a la ley, pero que en materia de Derecho administrativo son las más importantes y típicas. El reglamento se puede definir como toda norma escrita dictada por la Administración en ejercicio de una potestad específica y subordinada a la ley.

Diferencias entre Ley y Reglamento

Aunque durante un tiempo se veía el Reglamento como una Ley en sentido material, son claras las diferencias:

La esencia de la Ley es su carácter supremo en la creación de Derecho, mientras que el Reglamento, como norma inferior, no tiene esa calidad.
La Ley arranca de la incondicionalidad de su contenido y la irresistibilidad de su eficacia por su legitimación en la voluntad de la comunidad; el Reglamento no puede presentarse como voluntad de la comunidad porque la Administración no representa a la comunidad.
La Ley es la norma originaria por excelencia y no así el Reglamento, que más bien se presenta como complementario de las leyes.

Características del Reglamento

Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos. Las características del Reglamento son las siguientes:

Es una norma escrita (es lo único que tiene en común con la Ley).
Es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley.
Por ser creada por la Administración, necesita una justificación, está condicionada, tiene posibilidades limitadas y tasadas.
Su sumisión a la Ley es absoluta.

Justificación de la Potestad Reglamentaria

Justificación Material

Se trata de averiguar las causas políticas y sociales capaces de explicar el hecho de la atribución a la Administración de tal potestad de dictar normas jurídicas. La consolidación definitiva de un poder reglamentario general de la Administración se produce con el “principio monárquico” que buscó integrarse tras el fin del Imperio napoleónico en los esquemas democráticos alumbrados por la Revolución.

Justificación Formal

Se trata de indagar en base a qué fundamentos jurídicos va a poder emanar la Administración tales normas. La Administración no puede ejercitar más potestades que aquellas que efectivamente le han sido concedidas. Pues bien, si esta detenta un poder reglamentario independiente es porque se lo ha otorgado la CE.

2. Diferencias con los Actos Administrativos

Tanto Reglamentos como actos administrativos son instrumentos jurídicos utilizados por la Administración, pero entre uno y otro existen diferencias sustanciales:

El Reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, en tanto que el acto es algo ordenado producido en el seno del ordenamiento y previsto como simple aplicación del mismo.
El Reglamento innova el ordenamiento, mientras que el acto se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado o previsto.
En el acto, sea singular o general su círculo de destinatarios, se agota en un simple cumplimiento; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto. En cambio, el Reglamento es susceptible de una pluralidad de cumplimientos.
La potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes específicamente se les atribuye el ordenamiento; mientras que el poder de dictar actos es una cualidad general de todo órgano de la Administración, su modo normal de expresarse.
El Reglamento es revocable ad nutum, mediante su derogación, modificación o sustitución, en tanto que al acto administrativo le afectan límites de revocación que impone la Ley en garantía de los derechos a que el acto ha podido dar lugar.
La ilegalidad de un Reglamento implica siempre su nulidad de pleno derecho; la ilegalidad de un acto, en cambio, como regla general solo implica la anulabilidad.
Reglamento y acto tienen cauces procesales diferentes de impugnación contencioso-administrativa.

3. Requisitos de Validez

Se trata de ver cuáles son los límites o fronteras que acotan el campo de los Reglamentos. Hay dos tipos: Sustanciales (afectan al contenido) y Formales (relativos al aspecto externo).

Requisitos Formales

Competencia: La CE atribuye expresamente al Gobierno la potestad reglamentaria (Art. 97), pero al reconocer autonomía institucional a municipios, provincias y CCAA admite potestad reglamentaria a esas entidades territoriales. El único órgano con competencia para ejercer la potestad reglamentaria asignada por la CE es el Gobierno. Sin embargo, el BOE publica normas reglamentarias de otras procedencias (Presidente del Gobierno, Ministros, Directores Generales, etc.).
Jerarquía Normativa: El ordenamiento jurídico-administrativo tiene una estructura piramidal jerárquica (Art. 9.3 CE). Este principio no se refiere solo a la relación Reglamento-Ley, sino también a las relaciones entre Reglamentos. El Art. 23 LGO sanciona expresamente su jerarquía normativa interna: “Los Reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1ª Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. 2ª Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningún Reglamento podrá vulnerar preceptos de otros de jerarquía superior.”
Elaboración Reglamentaria: El poder reglamentario debe ejercitarse de acuerdo con unos trámites establecidos. El procedimiento de elaboración de Reglamentos cumple dos funciones: es un límite de la función reglamentaria y es una garantía en defensa del interés público, asegurando que el Reglamento es conforme a Derecho.

Requisitos Sustanciales o Materiales

Ningún reglamento puede vulnerar un principio general del derecho: Estos son de obligado cumplimiento en el ejercicio de la potestad reglamentaria, ya que expresan los pensamientos jurídicos básicos de la comunidad.
Técnicas en materia de control de discrecionalidad: La potestad reglamentaria es una potestad discrecional. Existen mecanismos técnicos para controlar la discrecionalidad reglamentaria que coinciden con las técnicas creadas para controlar y reducir el ámbito de discrecionalidad administrativa.
Materia reglamentaria: El Reglamento tiene un ámbito limitado y estricto. Fuera de ese ámbito invadiría la reserva de ley y resultaría inválido.
Irretroactividad: Es un límite a la potestad reglamentaria de la Administración el hecho de que ninguna norma reglamentaria pueda tener eficacia retroactiva; estas normas solo producen efectos hacia el futuro.

4. Inderogabilidad Singular

El Art. 52.2 LPC dice que: “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior rango a estas.”

Según esto, la autoridad que ha dictado un Reglamento no puede, mediante un acto singular, excepcionar para un caso concreto la aplicación del Reglamento, a menos que este mismo autorice la excepción o dispensa. La prohibición alcanza no solo a la autoridad autora de la norma, sino a cualquier otra, incluso de superior jerarquía. El Art. 52.2 LPC establece, pues, un principio incondicionado de inderogabilidad singular de los Reglamentos.

5. Clases de Reglamentos; Instrucciones y Circulares Internas

En Función de su Contenido

Jurídicos o normativos: Contienen normas jurídicas, imponen deberes y otorgan derechos. Regulan relaciones de supremacía general, vinculando a los ciudadanos con la Administración.
Puramente administrativos u organizativos: Versan sobre materias internas de la Administración. Los destinatarios ya no son los ciudadanos, aunque pueden afectar a aquellos sujetos a una relación especial con la Administración.

En Función de su Relación con la Ley

Reglamentos ejecutivos: Son la mayoría. Complementan y desarrollan una ley, generalmente por atribución de los mandatos de la propia ley. Deben limitarse a cumplir cuestiones de detalle y no pueden invadir el ámbito propio de reserva de ley.
Reglamentos independientes: En virtud de la potestad reglamentaria de las AP, estos pueden regular materias no incluidas en la reserva de ley. Tienen el límite de que las materias no reservadas a la ley.
Reglamentos de necesidad: Son supuestos en que razones extraordinarias de necesidad obligan a dictar reglamentos que suspenden la vigencia de las leyes. Prima el principio de “la salud del pueblo es superior a la ley”. Se dan en caso de catástrofe o grave infortunio.

6. Ilegalidad de los Reglamentos

El ordenamiento jurídico establece (Art. 62.2 LPC) para los Reglamentos ilegales la sanción de nulidad de pleno derecho (la más grave y rígida que hay). Se trata de preservar las Leyes frente a las extralimitaciones de los Reglamentos.

Las técnicas para declarar inválido un Reglamento son tres:

Inaplicación: Su mera publicación no impone sin más su aplicación. Si del enjuiciamiento previo resultase que el Reglamento contradice a las Leyes, habrá que rechazar la aplicación del Reglamento con objeto de hacer efectiva la aplicación prioritaria de la Ley por él violada. Sin embargo, el Reglamento, aunque inaplicado, continúa existiendo.
Declaración de la nulidad de pleno derecho de oficio por parte de la propia Administración: Cuando la Administración llega a la conclusión de que el Reglamento que ha dictado es inválido, puede abrir, a iniciativa propia, un expediente para anularlo (Art. 102.2 LPC). Esta declaración de nulidad de oficio está condicionada al informe favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente.
Vía Judicial: Una de las funciones específicas de la jurisdicción contencioso-administrativa es controlar la legalidad de los Reglamentos y declarar su nulidad (Art. 106.1 CE). Existe la posibilidad de lograr una anulación judicial erga omnes del Reglamento ilegal.

Control Judicial: Recurso Directo e Indirecto

Recurso Directo: Impugnando directamente el Reglamento viciado. Solo puede intentarse dentro de un plazo muy breve (dos meses siguientes a su publicación).
Recurso Indirecto: Impugnando el acto concreto de aplicación de dicho Reglamento en base precisamente a la ilegalidad de este mismo. Es posible, sea cual sea el tiempo transcurrido.

La vigente LJ ha instituido la llamada “cuestión de legalidad” (Art. 27.1), que vendría a suplir por un procedimiento de oficio las posibles omisiones de las partes. “Cuando un juez o tribunal hubiera dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada deberá plantear cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición.”