Régimen Jurídico del Derecho Administrativo Español: Control Judicial, Potestades y Empleo Público

El Control Judicial de la Administración Pública: Fundamentos y Evolución

El control judicial de la Administración Pública constituye una garantía esencial del Estado de Derecho. En la actualidad, la Administración está obligada a acatar las resoluciones judiciales, sometiendo su actuación al control de los Jueces y Tribunales. Sin embargo, esta situación es el resultado de una evolución histórica, ya que durante largos periodos las resoluciones judiciales no se cumplían, se ejecutaban tardíamente o incluso se ignoraban, lo que vaciaba de contenido real la tutela judicial. La Constitución Española de 1978 consagra definitivamente este control judicial en sus artículos 24 y 106.

Fundamentos Constitucionales y Misión del Contencioso-Administrativo

El artículo 24 CE garantiza el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, mientras que el artículo 106 CE establece que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican. De este modo, se atribuye a órganos judiciales independientes la potestad jurisdiccional en todos los ámbitos.

La finalidad del contencioso-administrativo es doble:

Misión subjetiva: Consistente en tutelar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a la Administración.
Misión objetiva: Que es garantizar la legalidad de la actuación administrativa.

Aunque todos los órdenes jurisdiccionales pueden controlar determinados aspectos de la actividad administrativa (por ejemplo, el orden penal cuando los empleados públicos cometen delitos), el órgano característico del Derecho Administrativo es la jurisdicción contencioso-administrativa, a la que corresponde de forma específica el control de la actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo.

Evolución Histórica del Control Judicial

El origen del contencioso-administrativo se encuentra en el Derecho administrativo francés. Tras la Revolución francesa se impuso el principio de separación entre jueces y Administración, evitando que los jueces ordinarios controlasen directamente la actuación administrativa. Para ello se creó un sistema propio de control: el contencioso-administrativo.

La primera institución de control fue el Consejo de Estado, creado por una ley de 1790. Se trataba de un órgano de naturaleza administrativa que asistía al Gobierno y resolvía las controversias en materia administrativa. Inicialmente conocía sobre todo de reclamaciones patrimoniales, aunque progresivamente amplió su ámbito de actuación. En el ámbito provincial existían los Consejos de Prefectura.

En España, una ley de 1845 atribuyó el control de la Administración a los Consejos Provinciales y al Consejo de Estado. No obstante, estos órganos nunca alcanzaron el prestigio ni la eficacia del modelo francés. Este sistema estuvo vigente hasta 1888. En 1888 se aprobó la Ley de Santa María de Paredes, que instauró un sistema mixto, combinando elementos administrativos y judiciales. El control se atribuía a tribunales en los que participaban funcionarios administrativos y jueces, aunque especialmente en el ámbito provincial el sistema estaba mal articulado y carecía de una adecuada preparación jurídica.

Posteriormente, el Consejo de Estado fue sustituido por una Sala especial del Tribunal Supremo, a la que se atribuyó el conocimiento de los recursos contra actos que afectasen a derechos subjetivos de los particulares, pero no a los intereses legítimos. Esta ley estuvo vigente hasta 1956, con la excepción del periodo comprendido entre 1938 y 1944, durante el cual se suspendió el control judicial de la Administración.

La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 supuso un avance importante, al establecer un control general de la legalidad de los actos administrativos y de los reglamentos. Sin embargo, configuraba una jurisdicción esencialmente revisora, excluía los actos políticos del control judicial y ofrecía una regulación muy limitada de las medidas cautelares. Esta ley permaneció vigente hasta 1998.

Tras la aprobación de la Constitución de 1978, se hizo evidente la necesidad de adaptar la jurisdicción contencioso-administrativa al nuevo modelo constitucional. El Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo realizaron una reinterpretación de la ley de 1956, pero persistían problemas importantes, especialmente en materia de ejecución de sentencias y tutela cautelar.

Todo ello condujo a la aprobación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). Esta ley reformó la planta judicial, creando los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados Centrales, amplió el objeto del control jurisdiccional a prácticamente toda la actividad administrativa y reforzó los poderes del juez para garantizar la ejecución de las sentencias.

Ámbito y Estructura de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (JCA)

Ámbito Objetivo y Subjetivo de la JCA

Desde el punto de vista objetivo, el artículo 1.1 LJCA establece que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación. Este orden jurisdiccional controla, por tanto, actos administrativos, reglamentos, disposiciones de carácter general y planes.

Desde el punto de vista subjetivo, los artículos 1.2 y 1.3 LJCA consideran Administraciones Públicas a:

La Administración General del Estado.
Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
Las Entidades que integran la Administración Local.
Las Entidades de Derecho Público dependientes o vinculadas a dichas Administraciones.

Asimismo, la jurisdicción contencioso-administrativa conoce de los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al Derecho Público dictados por órganos constitucionales como el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo, así como por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. También conoce de los actos del Consejo General del Poder Judicial y de la actividad administrativa de los órganos de gobierno de Juzgados y Tribunales, así como de la actuación de la Administración electoral.

El artículo 2 LJCA realiza precisiones aclaratorias, atribuyendo expresamente a esta jurisdicción el conocimiento de:

Los actos políticos del Gobierno, en la medida en que afecten a derechos fundamentales, a elementos reglados o a la determinación de indemnizaciones.
Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de otros contratos sujetos a la legislación de contratación pública.
Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público cuando actúan en el ejercicio de funciones públicas.
Los actos de control dictados por la Administración concedente respecto de los concesionarios de servicios públicos y, en determinados casos, los propios actos de los concesionarios.

Finalmente, el orden contencioso-administrativo es el único competente para conocer de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o de la relación jurídica de la que derive el daño.

Por el contrario, el artículo 3 LJCA excluye de su ámbito las materias atribuidas a los órdenes civil, penal y social, el recurso contencioso-disciplinario militar y los conflictos de jurisdicción, que se resuelven por el Tribunal de Conflictos.

El artículo 4 LJCA extiende la competencia del orden contencioso-administrativo al conocimiento de cuestiones prejudiciales e incidentales no administrativas, siempre que estén directamente relacionadas con el recurso, con excepción de las cuestiones constitucionales y penales. Las decisiones adoptadas no producen efectos fuera del proceso.

Órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

La jurisdicción contencioso-administrativa (JCA) se estructura en cinco tipos de órganos, conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial y a la Ley 29/1998 (LJCA):

Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

De acuerdo con el artículo 5 LJCA, la jurisdicción contencioso-administrativa tiene carácter improrrogable, lo que significa que los órganos judiciales no pueden conocer de asuntos que no les correspondan. Si un órgano se declara incompetente, debe comunicarlo a las partes y al Ministerio Fiscal, indicando el órgano competente.

En definitiva, la jurisdicción contencioso-administrativa, integrada plenamente en el Poder Judicial, tiene por objeto controlar la potestad reglamentaria, la legalidad de la actividad administrativa y el sometimiento de esta a los fines que la justifican, constituyendo una pieza esencial del Estado de Derecho y una garantía fundamental para los ciudadanos.

Juzgados de lo Contencioso-Administrativo

Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo son órganos unipersonales con carácter general de ámbito provincial. Su competencia se regula en el artículo 8 LJCA:

Conocen de los recursos contra los actos de las Entidades Locales y de las entidades o corporaciones dependientes o vinculadas a ellas, con la excepción de las impugnaciones de instrumentos de planeamiento urbanístico.
Conocen de determinados actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas cuando tengan por objeto cuestiones de personal —salvo las relativas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera—, sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros o en ceses de actividades o privaciones de derechos que no excedan de seis meses, así como reclamaciones de responsabilidad patrimonial cuya cuantía no supere los 30.050 euros. Se excluyen expresamente los actos dictados por los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cuya competencia corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia.
Conocen de los recursos contra los actos y disposiciones de la Administración periférica de las Comunidades Autónomas y de los organismos o entidades dependientes de ellas, siempre que su competencia no se extienda a todo el territorio nacional, así como de las resoluciones de la Administración central que confirmen íntegramente dichos actos. Se exceptúan los actos de la Administración periférica del Estado de cuantía superior a 60.000 euros y los relativos a dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales.
Conocen de todas las resoluciones en materia de extranjería dictadas por la Administración periférica del Estado, de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de los recursos en materia de proclamación de candidaturas y candidatos.
Son competentes para autorizar la entrada en domicilio y en los restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular.

Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo

Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo son órganos unipersonales con jurisdicción en todo el territorio nacional y sede en Madrid. Su competencia se recoge en el artículo 9 LJCA:

Conocen de los recursos contra actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal, salvo cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera o cuando confirmen actos dictados por órganos inferiores.
Son competentes en materia de responsabilidad patrimonial cuando la cuantía reclamada no exceda de 30.050 euros.
Conocen de las sanciones administrativas impuestas por órganos centrales de la Administración General del Estado que consistan en multas inferiores a 60.000 euros o en ceses de actividades o privaciones de derechos que no superen los seis meses.
Les corresponde el conocimiento de los actos y disposiciones de los organismos y entidades del sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional, con exclusión de las materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa.
Conocen de las resoluciones que acuerden la inadmisión de solicitudes de asilo político y de las resoluciones dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva.

Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia

Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia son órganos colegiados con ámbito autonómico. En única instancia, ejercen una competencia residual, conociendo de todos aquellos asuntos cuyo conocimiento no esté atribuido expresamente a otros órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Además:

Conocen de los actos de las Entidades Locales y de las Comunidades Autónomas que no correspondan a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, así como de todas las disposiciones generales dictadas por unas y otras.
Conocen de los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo en materia de personal, administración y gestión patrimonial.
Son competentes para conocer de los convenios entre Administraciones Públicas de ámbito autonómico o inferior y de los actos de los órganos autonómicos en aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia.
En relación con la Administración del Estado, conocen de las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo en materia de tributos cedidos, de la prohibición o modificación de reuniones y de determinados actos de órganos estatales con competencia nacional y rango inferior a Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa.
En materia electoral, conocen de los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y autonómicas, así como de los recursos contencioso-electorales contra la proclamación de electos y la elección de Presidentes de Corporaciones Locales.
Ejercen funciones en vía de recurso, conociendo de determinados recursos de apelación, revisión, casación para la unificación de doctrina e interés de ley contra resoluciones de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, así como de las cuestiones de competencia entre dichos juzgados dentro de la Comunidad Autónoma.

Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional es un órgano colegiado con competencia en todo el territorio nacional. En única instancia, conforme al artículo 11.1 LJCA, conoce de:

Recursos contra disposiciones generales y actos de Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera o cuando rectifiquen actos dictados por otros órganos con competencia nacional.
Actos en materia de personal militar dictados por órganos centrales del Ministerio de Defensa relativos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos.
Convenios entre Administraciones Públicas no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia.
Actos dictados por el Ministerio de Economía y Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central, salvo en materia de tributos cedidos.
Actos dictados por la Comisión de Vigilancia de las Actividades de Financiación del Terrorismo y de la autorización de prórroga de las medidas acordadas por dicha Comisión.
Recursos contra actos de determinados organismos y entidades del sector público estatal, como el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, la Agencia Española de Protección de Datos y otros organismos reguladores (Disposición Adicional Cuarta LJCA).

En vía de recurso, conoce de los recursos de apelación contra sentencias y autos de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, de los recursos de revisión contra sus sentencias y de las cuestiones de competencia que se planteen entre dichos juzgados.

Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo es el órgano superior de este orden jurisdiccional. En única instancia, conoce de:

Recursos contra actos y disposiciones del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y del Consejo General del Poder Judicial.
Actos de los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo en materia de personal, administración y gestión patrimonial.
En materia electoral, conoce de los recursos contra los actos y disposiciones de la Junta Electoral Central, de los recursos contencioso-electorales previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y de los recursos relativos a la elección de los miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales.

En vía de recurso, le corresponde el conocimiento de los recursos de casación, de los recursos de casación y revisión contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas y de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del propio Tribunal Supremo. Asimismo, destaca la competencia de la Sala Especial prevista en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

El Recurso Contencioso-Administrativo: Procedimiento y Partes

El recurso contencioso-administrativo constituye el cauce procesal a través del cual los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo ejercen el control judicial de la actuación administrativa. No es admisible, conforme a la LJCA, contra los actos de ejecución de otro acto administrativo firme cuando la impugnación se base exclusivamente en la ilegalidad de este último, evitando así reabrir situaciones jurídicas consolidadas.

Tras la aprobación de la LJCA de 1998, el recurso contencioso-administrativo presenta una concepción amplia. Puede interponerse no solo contra actos administrativos y disposiciones previamente adoptadas por la Administración, sino también frente a la inactividad administrativa y frente a las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho. Se trata de un proceso de plena jurisdicción en el que pueden cuestionarse los hechos declarados probados por la Administración y en el que el recurso puede fundarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico.

La sentencia que se dicte, respetando el principio de congruencia, podrá adoptar todas las medidas necesarias para restablecer la legalidad vulnerada y garantizar la ejecución del fallo, incluso mediante el correspondiente procedimiento de ejecución de sentencia. No obstante, el control que ejercen los órganos judiciales es exclusivamente jurídico: el juez no puede sustituir a la Administración ni realizar una corrección política de la decisión, ni tampoco entrar en el ámbito de la discrecionalidad administrativa, limitándose al control de los elementos reglados.

Las Partes en el Proceso (Demandante y Demandado)

El proceso contencioso-administrativo es un proceso entre partes, en el que estas formulan pretensiones contrapuestas, realizan alegaciones y proponen y practican pruebas conforme a lo dispuesto en la ley. Las partes son el demandante o recurrente y el demandado o recurrido.

La parte recurrente es quien impugna la actividad administrativa objeto del recurso. Excepcionalmente, la propia Administración puede ser demandante cuando pretenda la anulación de sus propios actos anulables favorables a los interesados, previa declaración de lesividad para el interés público, al no poder revocarlos directamente.

La parte demandada es quien se opone a las pretensiones del recurrente. Normalmente será la Administración Pública autora del acto o disposición impugnada. También ostentan esta condición:

El beneficiario del acto cuya nulidad se pretende en los recursos de lesividad.
La Administración tutelante o tutelada según los casos de relaciones de fiscalización entre Administraciones.
La Administración autora de un reglamento cuando la impugnación se funde en su ilegalidad.
Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos puedan verse afectados por la estimación del recurso.
Las compañías aseguradoras de las Administraciones Públicas, que comparecen como codemandadas.

Capacidad Procesal, Representación y Legitimación

Capacidad Procesal

La capacidad procesal es la aptitud para ser parte en el proceso. Conforme al artículo 18 LJCA, tienen capacidad procesal ante el orden contencioso-administrativo, además de quienes la ostenten conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil:

Los menores de edad para la defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin asistencia de quienes ejerzan la patria potestad, tutela o curatela.
Los grupos de afectados, uniones sin personalidad jurídica y patrimonios independientes o autónomos cuando la ley lo declare expresamente, aunque carezcan de personalidad jurídica propia.

Representación y Defensa de las Partes

Con carácter general, conforme al artículo 23 LJCA, las partes deben comparecer en el proceso representadas por procurador y asistidas por abogado, mediante poder notarial. No obstante, se establecen importantes excepciones:

Cuando el órgano competente sea un órgano unipersonal —esto es, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados Centrales— no es preceptiva la intervención de procurador, pudiendo asumir la representación el propio abogado.
Los funcionarios públicos pueden actuar por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios cuando el recurso se refiera a cuestiones de personal que no versen sobre la separación del servicio de funcionarios inamovibles.
Las Administraciones Públicas comparecen representadas y defendidas por sus propios servicios jurídicos.

La Legitimación (General y Especial)

La legitimación es la aptitud para ser parte en un proceso concreto y supone la existencia de una relación directa entre el sujeto y el objeto del proceso. Actúa como presupuesto subjetivo de admisibilidad del recurso, de modo que su ausencia impide entrar a conocer del fondo del asunto.

Conforme al artículo 19 LJCA, están legitimados:

Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. El derecho implica una situación jurídica individualizada, mientras que el interés legítimo exige una relación cierta y directa con el objeto del proceso, de forma que la estimación del recurso produzca un efecto positivo o negativo, actual o futuro, pero cierto.
Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos legalmente habilitados para la defensa de derechos e intereses colectivos.
Las Administraciones Públicas para litigar entre sí cuando se vean afectadas sus competencias o autonomía.
El Ministerio Fiscal en los supuestos previstos por la ley.
Los sindicatos y asociaciones especializadas en la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y hombres respecto de sus afiliados.
En materia de dopaje, los sujetos legalmente habilitados.

Supuestos especiales de legitimación

Excepcionalmente, se reconoce la acción popular en los supuestos expresamente previstos por la ley, permitiendo a cualquier ciudadano recurrir aunque no ostente un derecho o interés legítimo. Asimismo, la acción vecinal permite a los vecinos actuar en nombre e interés de las entidades locales, conforme a la legislación de régimen local.

Por el contrario, el artículo 20 LJCA excluye la legitimación de determinados sujetos, como:

Los órganos administrativos frente a actos de su propia Administración —salvo previa declaración de lesividad—.
Los miembros de órganos colegiados frente a sus propios actos.
Los particulares que actúen como meros delegados de la Administración.
Las entidades de derecho público dependientes respecto de la Administración de la que dependen.

Objeto del Recurso Contencioso-Administrativo

Actos Administrativos

El recurso puede dirigirse contra actos administrativos expresos o presuntos, definitivos o de trámite cualificado, siempre que pongan fin a la vía administrativa. Son recurribles los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o produzcan indefensión.

No son impugnables los actos que reproduzcan otros anteriores firmes ni los actos confirmatorios de actos consentidos, conforme al artículo 28 LJCA.

Reglamentos y Disposiciones Generales

Los reglamentos pueden impugnarse de forma directa, mediante recurso contra la propia disposición en el plazo de dos meses. La sentencia estimatoria produce la anulación erga omnes y con efectos ex tunc, sin que el órgano judicial pueda sustituir la redacción de los preceptos anulados.

También cabe la impugnación indirecta del reglamento al recurrir un acto de aplicación fundado en su ilegalidad. En este caso, el recurso solo puede basarse en infracciones sustantivas y la sentencia declarará la nulidad del acto y se pronunciará sobre la legalidad del reglamento, pudiendo plantearse, en su caso, cuestión de ilegalidad.

Inactividad de la Administración y Vía de Hecho

El recurso contencioso-administrativo puede interponerse frente a la inactividad material de la Administración cuando incumple una obligación concreta de dar o de hacer. Puede tratarse de la inejecución de un acto administrativo firme o del incumplimiento de una prestación concreta a favor de personas determinadas, siempre que la obligación esté jurídicamente perfeccionada y sea concreta.

Existe vía de hecho cuando la Administración actúa materialmente sin cobertura de un acto administrativo previo. Frente a estas actuaciones, el interesado puede formular un requerimiento de cese y, en su caso, interponer recurso contencioso-administrativo en los breves plazos establecidos en el artículo 30 LJCA.

Pretensiones, Congruencia y Tramitación

Pretensiones de las Partes

Las pretensiones constituyen el objeto del proceso y delimitan el ámbito del pronunciamiento judicial. Pueden consistir en:

La anulación de actos o disposiciones.
El reconocimiento de una situación jurídica individualizada.
La condena a la Administración a actuar.
El cese de una actuación en vía de hecho.
La indemnización de daños y perjuicios.

En ningún caso puede el juez sustituir la voluntad discrecional de la Administración.

Principio de Congruencia

El órgano judicial debe resolver dentro de los límites de las pretensiones formuladas y de los motivos alegados por las partes. No obstante, puede apreciar de oficio cuestiones de orden público, como la falta de jurisdicción o la nulidad de pleno derecho, y puede poner de manifiesto a las partes la existencia de otros posibles motivos jurídicos antes de dictar sentencia.

Acumulación y Ampliación del Recurso

La LJCA permite la acumulación de pretensiones y de recursos cuando exista identidad o conexión directa entre ellos, con el fin de simplificar la tramitación procesal. Asimismo, cabe la ampliación del recurso cuando, iniciado el proceso, se tenga conocimiento de un acto administrativo conexo. En los supuestos de recursos en masa, el órgano judicial puede suspender los procedimientos y extender los efectos de la sentencia dictada en uno de ellos a los restantes.

Interposición, Admisión y Procedimiento Ordinario

Plazo de Interposición

El plazo general para interponer el recurso contencioso-administrativo es de dos meses.

Reglamentos y actos administrativos expresos: Dos meses desde la publicación del reglamento o desde la notificación del acto.
Actos presuntos (silencio administrativo): Plazo legal de seis meses desde el día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto. No obstante, la jurisprudencia ha declarado que, tratándose de silencio administrativo, el particular no queda sujeto a un plazo cerrado para recurrir.
Inactividad administrativa: Plazo de dos meses desde el día siguiente al vencimiento del plazo concedido a la Administración para atender la reclamación.
Vía de hecho: El interesado puede optar por requerimiento previo de cese (el recurso se interpone en los 10 días siguientes al vencimiento del requerimiento) o interposición directa del recurso en el plazo de 20 días desde el inicio de la vía de hecho.
Recurso de lesividad y recursos interadministrativos: El recurso de lesividad se interpone en el plazo de dos meses desde la declaración de lesividad. En los recursos entre Administraciones, el plazo será de dos meses desde la publicación del acto o desde su conocimiento, o desde la desestimación expresa o presunta del requerimiento previo.

Requisitos de Admisibilidad y Escrito de Interposición

El recurso se inicia mediante escrito de interposición, limitado a identificar el acto, disposición, inactividad o vía de hecho impugnada y solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Si el escrito presenta defectos, el órgano judicial concederá un plazo de subsanación de diez días.

El órgano judicial acordará la admisión del recurso y, en su caso, la publicación de su interposición. Las causas de inadmisión pueden ser:

Formales: Falta de jurisdicción o competencia, falta de legitimación, extemporaneidad, falta de agotamiento de la vía administrativa, defectos no subsanados del escrito.
Materiales (art. 54.3 LJCA): Inexistencia manifiesta de vía de hecho o ausencia evidente de obligación administrativa en casos de inactividad.

Contra el auto de inadmisión cabe recurso. Podrán acumularse pretensiones contra un mismo acto o disposiciones conexas (arts. 34 y 37 LJCA).

Procedimiento Ordinario en Primera o Única Instancia

El procedimiento es esencialmente escrito y de aplicación supletoria.

Diligencias preliminares: Declaración de lesividad, agotamiento de la vía administrativa, requerimiento previo en litigios interadministrativos (arts. 44 y 46.6 LJCA).
Interposición del recurso: Se inicia mediante escrito de interposición (art. 45 LJCA), al que se acompañan los documentos exigidos legalmente. Puede solicitarse la adopción de medidas cautelares mediante pieza separada.
Actuaciones preparatorias: Anuncio de interposición (art. 47), reclamación del expediente administrativo (art. 48), emplazamiento de los demandados. Posible inadmisión tras examen del expediente (art. 51).
Instrucción del proceso:
- Demanda y contestación: La demanda se formula en el plazo de 20 días desde la entrega del expediente. La contestación se presenta en el mismo plazo. Debe contener hechos, fundamentos de derecho y súplica.
- Prueba: Puede solicitarse el recibimiento a prueba cuando exista disconformidad en los hechos (art. 60 LJCA).
- Vista y conclusiones: Las partes pueden solicitar vista oral o conclusiones escritas. A falta de solicitud, el órgano judicial puede acordarlas por razón de la complejidad del asunto.
Señalamiento: Concluido el proceso, el pleito queda visto para sentencia.

Terminación del Procedimiento y Contenido de la Sentencia

La sentencia puede declarar:

Inadmisión.
Desestimación.
Estimación del recurso.

Se pronunciará sobre las costas procesales conforme al art. 139 LJCA.

El contenido de la sentencia estimatoria puede incluir:

Anulación total o parcial del acto o disposición.
Reconocimiento y restablecimiento de la situación jurídica individualizada.
Condena a realizar una actividad o indemnizar daños y perjuicios.

La Expropiación Forzosa: Concepto, Elementos y Procedimiento

Evolución Histórica y Concepto

La expropiación forzosa constituye una intervención imperativa de los poderes públicos sobre la propiedad privada y demás derechos e intereses patrimoniales legítimos, que se concreta en su privación singular por razones de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización.

Se trata de un acto de ablación o sacrificio patrimonial: el derecho o bien expropiado se sustituye obligatoriamente por el derecho a percibir una compensación económica equivalente, denominada justiprecio. La expropiación supone, por tanto, una conversión forzosa de derechos patrimoniales.

Desde una perspectiva funcional, la expropiación forzosa implica que la Administración causa voluntaria e intencionadamente un daño patrimonial a un particular para satisfacer un interés general, daño que debe ser reparado mediante la indemnización correspondiente. Tradicionalmente estuvo vinculada a la obtención de bienes necesarios para la ejecución de obras públicas, si bien en la actualidad constituye un instrumento general de ordenación social y económica.

La expropiación debe estar legitimada en una ley, que declare la causa de utilidad pública o interés social, y debe tramitarse a través de un procedimiento legalmente establecido, garantizando el derecho de defensa del expropiado. Históricamente se exigía el pago previo de la indemnización, aunque este requisito ha sido objeto de evolución normativa y jurisprudencial.

La STC de 1986 atribuyó al derecho de propiedad una función social, lo que transformó la concepción clásica de la expropiación: de límite negativo del derecho de propiedad pasó a configurarse como un instrumento positivo al servicio del Estado social.

El artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) define la expropiación como “cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, acordada imperativamente por causa de utilidad pública o interés social”. La LEF es una norma preconstitucional, lo que explica su carácter garantista y exhaustivo.

Rasgos Definitorios y Legislación Aplicable

La expropiación forzosa presenta los siguientes rasgos esenciales:

Potestad pública: Es una potestad administrativa atribuida por ley estatal o autonómica, que debe ejercerse conforme a la ley y al principio de proporcionalidad.
Intencionalidad administrativa: A diferencia de la responsabilidad patrimonial, en la expropiación el daño patrimonial es buscado deliberadamente por la Administración para satisfacer un interés general.
Privación de derechos patrimoniales: No se limita al derecho de propiedad, sino que puede afectar a otros derechos o intereses patrimoniales legítimos (por ejemplo, restricciones singulares de facultades dominicales).
Causa legitimadora: Solo puede fundarse en la utilidad pública o el interés social, como manifestaciones del interés general.
Triple garantía constitucional: Existencia de una causa justificada y relación necesaria entre el objeto expropiado y el fin perseguido; derecho a una indemnización íntegra; y tramitación mediante un procedimiento legal, plenamente impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Legislación Aplicable

El artículo 33 de la Constitución Española reconoce el derecho de propiedad privada y su función social, estableciendo en su apartado tercero que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes.

Corresponde al Estado la regulación de la expropiación en su vertiente de garantía de los derechos patrimoniales privados, incluyendo el procedimiento expropiatorio y el régimen del justiprecio. Por su parte, el Estado y las Comunidades Autónomas pueden regular la expropiación como potestad pública, determinando las causas expropiatorias y los aspectos organizativos.

La legislación básica continúa siendo:

La Ley de Expropiación Forzosa de 1954.
El Reglamento de Expropiación Forzosa de 1957.

Asimismo, el ordenamiento ha admitido las denominadas expropiaciones legislativas, en las que la propia ley acuerda directamente la expropiación de bienes o derechos concretos, con carácter excepcional y respetando las garantías del artículo 33.3 CE.

Elementos de la Expropiación Forzosa (Sujetos, Causa y Objeto)

Sujetos

En la expropiación forzosa intervienen:

El expropiante: Titular de la potestad expropiatoria, que corresponde exclusivamente a los entes públicos territoriales. La potestad expropiatoria es esencialmente administrativa.
El beneficiario: Quien adquiere el bien o derecho expropiado y realiza la finalidad de utilidad pública o interés social. Puede coincidir o no con el expropiante. El beneficiario asume, entre otras, la obligación de pagar el justiprecio.
El expropiado: Titular del bien, derecho o interés patrimonial afectado. La condición de expropiado es real u ob rem, vinculada al objeto expropiado. Son expropiados todos los titulares de derechos o intereses patrimoniales sobre el bien, correspondiéndoles distribuir entre sí el justiprecio.

Causa o Fin de la Expropiación

La causa de la expropiación, denominada causa expropiandi, es un elemento esencial exigido por el artículo 33.3 CE. Existen dos modalidades:

Utilidad pública: Vinculada tradicionalmente al funcionamiento de la Administración o de sus concesionarios.
Interés social: Referido a intereses colectivos prevalentes, como las expropiaciones agrarias o industriales.

La causa expropiandi debe estar determinada por ley, que puede hacerlo de forma específica, genérica o implícita, como sucede con determinados planes y proyectos de obras públicas.

Objeto de la Expropiación

Pueden ser objeto de expropiación todas las titularidades patrimoniales, incluyendo la propiedad privada y los derechos e intereses patrimoniales legítimos. Quedan excluidos los derechos de carácter estrictamente personal o extrapatrimonial y los bienes de dominio público.

La referencia a los intereses patrimoniales legítimos implica que el justiprecio debe cubrir la totalidad de los daños y perjuicios derivados de la expropiación, incluidos aquellos que no constituyen derechos subjetivos plenos, como pérdidas económicas accesorias o gastos derivados de la privación del bien.

Efectos de la Expropiación Forzosa: La Privación y el Justiprecio

La Privación Patrimonial

El efecto esencial de la expropiación forzosa es la privación patrimonial del expropiado, en cuanto se le despoja de una determinada titularidad patrimonial o se le coloca en una situación que implica una pérdida económica relevante. Se trata de una privación singular, acordada imperativamente por la Administración, que recae sobre la propiedad privada o sobre otros derechos e intereses patrimoniales legítimos.

Esta privación constituye el núcleo mismo de la institución expropiatoria y explica la necesidad de articular un sistema de garantías que preserve el equilibrio entre el interés general y los derechos del particular afectado.

La Obligación del Pago del Justiprecio (Compensación, Alcance y Determinación)

Inescindible de la privación expropiatoria es la obligación de abonar el justiprecio, que recae sobre el beneficiario de la expropiación. El justiprecio constituye una pieza clave de la institución expropiatoria, pues es el instrumento a través del cual se compensa al expropiado por el sacrificio patrimonial impuesto en aras del interés general.

La Compensación

El pago del justiprecio es un presupuesto de la expropiación (ex ante), en el sentido de que la privación patrimonial solo resulta constitucionalmente legítima si va acompañada de la correspondiente indemnización. Conforme a los artículos 51 y 124 de la LEF, la Administración —o el beneficiario— debe hacer frente al pago del justiprecio como contrapartida necesaria de la expropiación.

Alcance del Justiprecio

El justiprecio debe reflejar el valor real o valor de sustitución del bien o derecho expropiado, atendiendo a los precios de mercado. Su finalidad es lograr una compensación íntegra, de modo que el expropiado pueda restablecer su situación patrimonial en términos equivalentes a los existentes antes de la expropiación.

Por ello, el justiprecio no debe limitarse al valor estrictamente objetivo del bien, sino que ha de comprender también los daños y perjuicios directamente derivados de la operación expropiatoria, en la medida en que afecten a intereses patrimoniales legítimos.

Determinación del Justiprecio

La determinación del justiprecio se rige por una serie de reglas generales:

Criterios objetivos: La valoración debe excluir toda subjetividad. Para compensar elementos no objetivables, la LEF prevé el denominado premio de afección, que consiste en un incremento del 5 % del valor del bien sobre el importe total del justiprecio.
Valor de sustitución: La valoración debe atender al coste de sustituir el bien expropiado.
Momento de referencia: Conforme al artículo 36 LEF, la valoración debe efectuarse atendiendo al valor del bien en el momento de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tener en cuenta las plusvalías derivadas del plan o proyecto que motiva la expropiación.
Neutralidad de la operación expropiatoria: La expropiación no debe influir artificialmente en el valor del bien objeto de tasación.

En cuanto a los criterios de valoración, destaca la regla de la libertad de valoración del artículo 43.1 LEF, que permite aplicar los criterios estimativos que se consideren más adecuados cuando el resultado obtenido conforme a las reglas legales resulte notoriamente inferior o superior al valor real del bien.

Protección del Valor del Justiprecio frente a la Demora

La LEF establece diversas técnicas de protección del valor del justiprecio frente a las demoras en su fijación o pago:

Demora en la fijación del justiprecio: Si transcurren más de seis meses desde la iniciación del expediente expropiatorio sin que el justiprecio haya sido fijado, se devengará automáticamente el interés legal del dinero a favor del expropiado (art. 56 LEF).
Demora en el pago del justiprecio: Si, una vez fijado el justiprecio, no se abona en el plazo de seis meses, el beneficiario deberá pagar el interés legal del dinero correspondiente a la cantidad fijada (art. 57 LEF).
Demora superior a cuatro años: Cuando el justiprecio no se haya hecho efectivo en el plazo de cuatro años desde su fijación, procede la retasación del bien expropiado (art. 58 LEF).

El Procedimiento Expropiatorio

El procedimiento expropiatorio es un procedimiento administrativo complejo, integrado por tres fases esenciales:

La declaración de necesidad de ocupación.
La determinación del justiprecio.
El pago del justiprecio y la ocupación o toma de posesión.

La declaración de utilidad pública o interés social no constituye una fase del procedimiento, sino un requisito previo.

Requisito Previo: Declaración de Utilidad Pública o Interés Social

La utilidad pública o el interés social actúan como títulos legitimadores de la expropiación. Sus finalidades son racionalizar el ejercicio de la potestad expropiatoria y garantizar que el fin que legitima la expropiación no se altere posteriormente (lo que daría lugar al derecho de reversión).

Como regla general, la declaración debe realizarse por ley. No obstante, lo habitual es una declaración genérica por ley del fin de utilidad pública o interés social. En el caso de bienes inmuebles, el artículo 10 LEF establece la declaración implícita de utilidad pública en todos los planes de obras y servicios del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las provincias y de los municipios.

El Acuerdo de Necesidad de Ocupación (Trámites y Recursos)

La declaración de necesidad de ocupación constituye la primera fase del procedimiento expropiatorio. Su finalidad es concretar y singularizar los bienes y derechos estrictamente indispensables para el logro del fin expropiatorio, que debe alcanzarse con el mínimo sacrificio posible para la propiedad privada.

Se trata de un acto administrativo singular que identifica los bienes afectados, convierte a sus titulares en interesados y proporciona publicidad a la expropiación. Su adopción determina la iniciación del expediente expropiatorio (art. 21 LEF) y fija el dies a quo para el cómputo del plazo de seis meses a efectos de intereses de demora.

Trámites para la declaración de necesidad de ocupación

Elaboración por el expropiante de una relación concreta e individualizada de los bienes y derechos necesarios (art. 17.1 LEF).
Información pública de dicha relación durante quince días (art. 18 LEF), permitiendo alegaciones para proponer bienes alternativos.
Resolución administrativa declarando la necesidad de ocupación (art. 20 LEF), con notificación individualizada a los interesados.

Declaraciones implícitas de necesidad de ocupación

El artículo 17.2 LEF contempla la técnica de la declaración implícita de necesidad de ocupación cuando el proyecto de obras o servicios contiene una descripción material detallada de los bienes afectados. En tal caso, la necesidad de ocupación se entiende implícita en la aprobación del proyecto.

Recursos contra la declaración de necesidad de ocupación

Contra la declaración de necesidad de ocupación cabe recurso de alzada ante el Ministerio correspondiente, a interponer en el plazo de diez días (art. 22 LEF). Aunque la LEF excluye formalmente el recurso contencioso-administrativo, la interpretación constitucional admite su impugnación jurisdiccional.

Expropiaciones parciales y solicitud de expropiación total

Cuando la expropiación afecte solo a parte de una finca y la porción restante resulte antieconómica, el propietario puede solicitar la expropiación total. La decisión administrativa es discrecional pero debe ser motivada.

La Fijación del Justiprecio (Fase Negocial y Arbitral)

La fijación del justiprecio se articula en dos fases: Fase negocial (intento de mutuo acuerdo, art. 24 LEF) y Fase arbitral (mediante intervención del Jurado Provincial de Expropiación).

Tras la firmeza de la declaración de necesidad de ocupación, se abre un plazo de quince días para alcanzar un convenio expropiatorio. Si no se logra, se inicia la fase de valoración contradictoria, donde las partes presentan sus hojas de aprecio.

En caso de discrepancia, el expediente se remite al Jurado Provincial de Expropiación, órgano arbitral de composición mixta, que fija el justiprecio mediante acuerdo motivado (art. 32 LEF). Su resolución pone fin a la vía administrativa y es recurrible en vía contencioso-administrativa.

Pago, Ocupación e Inscripción Registral

El justiprecio debe abonarse en el plazo de seis meses desde su fijación (arts. 48 a 50 LEF), normalmente en dinero, estando exento de impuestos y gravámenes. El pago o consignación legitima a la Administración para la ocupación administrativa del bien (art. 51 LEF). El acta de ocupación es documento inscribible en el Registro de la Propiedad.

El Procedimiento de Expropiación Urgente

El procedimiento de urgencia (art. 52 LEF) es una técnica excepcional que permite la ocupación inmediata del bien, posponiendo la fijación y el pago del justiprecio. Sus trámites incluyen la declaración de urgencia por el Gobierno, el levantamiento del acta previa a la ocupación, la determinación y consignación del depósito previo y la ocupación del bien en el plazo máximo de quince días.

Extinción de la Expropiación Forzosa: La Reversión

Causas de Extinción y Derecho de Reversión

La expropiación forzosa se extingue cuando desaparece el fin de utilidad pública o interés social que la legitimó. El artículo 54.1 de la LEF reconoce el derecho de reversión a favor del primitivo propietario o de sus causahabientes cuando concurra alguno de los siguientes supuestos:

La no ejecución de la obra que motivó la expropiación.
El no establecimiento del servicio que justificó la expropiación.
La existencia de bienes sobrantes no necesarios para el fin expropiatorio.
La desaparición de la afectación del bien al fin que justificó la expropiación.

La reversión supone la restitución del bien a su titular originario y la devolución correlativa del justiprecio a la Administración.

Supuestos de Ejercicio del Derecho de Reversión

Inejecución de la obra o no establecimiento del servicio: Si hay declaración expresa, el derecho debe ejercitarse en el plazo de tres meses. Si no hay declaración, se presume el desistimiento si transcurren cinco años desde la toma de posesión sin iniciarse la obra o si la obra se suspende durante más de dos años.
Existencia de bienes sobrantes: Tres meses desde la notificación o, en su defecto, mientras no hayan transcurrido veinte años desde la ocupación.
Desaparición de la afectación: Tres meses desde la notificación o desde que la desafectación resulte inequívoca, siempre que no hayan transcurrido veinte años.

Límites al derecho de reversión (art. 54.2 LEF): No hay derecho de reversión cuando la afectación al fin expropiatorio se haya mantenido durante diez años desde la terminación de la obra o cuando, simultáneamente a la desafectación, se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin de utilidad pública o interés social.

Indemnización Reversional

El ejercicio del derecho de reversión exige la restitución del justiprecio percibido por el expropiado (art. 55.1 LEF). El importe a devolver se calcula tomando como base el justiprecio originalmente percibido, actualizado conforme al IPC. Si el bien ha experimentado mejoras o deterioros imputables al beneficiario, procede una retasación.

La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública

Evolución Histórica y Fundamento Constitucional

El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es el resultado de una evolución histórica progresiva. Durante el siglo XVIII, la indemnización de los daños causados por la Administración tenía carácter graciable.

Con la Revolución Francesa, aparece el principio de responsabilidad patrimonial como pilar del Estado de Derecho. La indemnización exigible judicialmente se desarrolla en tres fases:

Sometimiento al Derecho civil: Responsabilidad basada en la culpa o negligencia (subjetiva).
Modelo de responsabilidad objetiva por igualdad ante las cargas públicas: Se abandona la exigencia de culpa y se justifica la responsabilidad por razones de justicia material (consagrado por la LEF de 1954).
Justificación solidaria: Se amplía la responsabilidad incluso a supuestos de actuación lícita.

Esta evolución culmina con el artículo 106.2 de la Constitución Española, que reconoce una responsabilidad patrimonial amplia y objetiva, salvo en casos de fuerza mayor.

Legislación Aplicable y Caracteres Generales

El artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva para regular esta materia. Actualmente, la regulación básica se contiene en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), especialmente en los artículos 32 a 37, complementada por la Ley 39/2015.

La responsabilidad patrimonial de la Administración presenta los siguientes caracteres:

Sistema específico: Régimen propio del Derecho Administrativo, controlado por el orden contencioso-administrativo.
Sistema total: Se aplica a todas las Administraciones Públicas y cubre la actividad administrativa, legislativa y judicial.
Sistema directo: Los ciudadanos reclaman directamente contra la Administración (art. 36 LRJSP).
Sistema objetivo: No es necesario probar dolo, culpa o negligencia: basta con acreditar el daño, la antijuridicidad y la relación de causalidad.

Responsabilidad por Actos Legislativos y Judiciales

Responsabilidad por los Actos Legislativos

Cuando el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de una ley, pueden surgir responsabilidades patrimoniales si su aplicación ha causado daños efectivos, individualizados y evaluables. El artículo 32.4 LRJSP exige:

Sentencia firme desestimatoria previa contra el acto de aplicación.
Que se haya alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

También puede existir responsabilidad por leyes válidas que causen un daño singular, imprevisible y anormal (art. 32.3 LRJSP).

Responsabilidad del Estado por el Funcionamiento de la Administración de Justicia

No es objetiva, sino limitada a supuestos concretos:

Error judicial: Debe ser un error manifiesto, craso y evidente, declarado judicialmente. La reclamación se dirige al Ministerio de Justicia. Se presume error judicial en casos como la prisión preventiva seguida de absolución.
Funcionamiento anormal: Incluye dilaciones indebidas, pérdida de pruebas o defectos procesales graves. Requiere informe del CGPJ.
Actuaciones del Defensor del Pueblo: La reclamación se dirige al Consejo de Ministros.

Requisitos de la Responsabilidad Patrimonial

Lesión Resarcible

El daño debe ser:

Antijurídico: Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar.
Efectivo: Real y cierto.
Evaluable económicamente.
Individualizado.

Se excluyen: fuerza mayor, daños inevitables según el estado de la ciencia (cláusula de progreso) y daños derivados de actuaciones médicas conformes a la lex artis, salvo pérdida de oportunidad.

Imputación del Daño y Relación de Causalidad

Debe imputarse a una Administración por funcionamiento normal o anormal del servicio público. Responden Administraciones territoriales, Entidades de Derecho Público y Entidades privadas creadas por la Administración.

Debe existir nexo causal entre la actuación administrativa y el daño. La jurisprudencia aplica principalmente la teoría de la causalidad adecuada, admitiendo reducción de la indemnización cuando concurre culpa de la víctima.

Extensión, Cálculo de la Reparación y Reclamación

La reparación debe ser integral: Daño emergente, lucro cesante probado y daño moral. La indemnización se calcula conforme al artículo 34 LRJSP, pudiendo utilizarse baremos orientativos para daños físicos. Puede sustituirse por compensación en especie o pagos periódicos, previo acuerdo.

La Reclamación Administrativa de Responsabilidad

El plazo de prescripción es de un año, computado desde la producción del daño o la curación/determinación de secuelas.

El procedimiento general incluye instrucción, trámite de audiencia e informe preceptivo del Consejo de Estado si supera 50.000 €. La resolución expresa o el silencio negativo se produce en 6 meses.

El procedimiento abreviado solo procede cuando la relación de causalidad y la cuantía sean inequívocas. El plazo de resolución es de 1 mes.

La jurisdicción competente es exclusivamente la contencioso-administrativa.

Formas de Actividad de la Administración Pública

Clasificación Tradicional de la Actividad Administrativa

La doctrina clásica ha distinguido tradicionalmente tres grandes formas de actividad de la Administración Pública, atendiendo a la finalidad que persigue su actuación:

Actividad de policía o de limitación: Intervención en la esfera de libertad de los particulares con el fin de proteger el interés general (autorizaciones, prohibiciones).
Actividad de fomento: Incentivar conductas privadas consideradas de interés general, sin imponer obligaciones (subvenciones y ayudas).
Actividad de servicio público: Prestación directa o indirecta por la Administración de actividades esenciales para la colectividad.

La Actividad de Policía o Limitación

En el Estado liberal, la policía se limitaba a la tutela del orden público. Con el surgimiento del Estado social, se amplía al ámbito económico y social (transporte, industria, urbanismo). A partir de los años 80, se produce un giro hacia la liberalización económica, sustituyendo los controles previos por controles posteriores.

Los principales instrumentos de la actividad de policía son: autorizaciones administrativas, potestad de vigilancia e inspección, y órdenes y mandatos administrativos.

Las Autorizaciones Administrativas (Concepto, Clases y Régimen Jurídico)

Concepto

Las autorizaciones administrativas son actos administrativos mediante los cuales la Administración, en ejercicio de una potestad de intervención legalmente atribuida, permite a un particular el ejercicio de una actividad, previa comprobación de que cumple los requisitos legales y de que no se ve afectado negativamente el interés público. Su finalidad es el control previo.

Clases de Autorizaciones

Según el criterio personal o real: Personales (ej. carné de conducir), reales (ej. autorización de un establecimiento) o mixtas.
Según el margen de apreciación administrativa: Regladas (obligatoria si se cumplen requisitos) o discrecionales (se valora la oportunidad).
Según su duración y alcance: Simples (se agotan con un acto concreto) u operativas o de funcionamiento (ejercicio continuado).

Régimen Jurídico de las Autorizaciones

El régimen jurídico moderno viene marcado por la Directiva 2006/123/CE de servicios y las Leyes 17/2009 (LASE) y 25/2009 (Ley Ómnibus). La exigencia de autorización administrativa es excepcional y debe respetar tres principios fundamentales: no discriminación, necesidad y proporcionalidad.

Como regla general, el silencio administrativo es positivo, salvo excepciones justificadas. Las autorizaciones pueden extinguirse por desaparición de las circunstancias, incumplimiento de condiciones o cambio de criterios administrativos.

Declaraciones Responsables y Comunicaciones Previas

La Ley 39/2015, en su artículo 69, regula estas figuras como instrumentos destinados a sustituir las autorizaciones previas.

Declaración responsable: Documento mediante el cual el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos legales para ejercer una actividad. Permite iniciar la actividad de forma inmediata.
Comunicación previa: Consiste en poner en conocimiento de la Administración determinados datos relevantes.

El control administrativo es a posteriori, y en caso de falsedad o inexactitud, la Administración puede ordenar el cese de la actividad.

El Servicio Público

El servicio público puede definirse como el conjunto de prestaciones consideradas esenciales para la colectividad, cuya garantía corresponde a la Administración, ya sea mediante gestión directa o indirecta. Se trata de un concepto dinámico, que varía según las necesidades sociales y el contexto histórico.

La Subvención: Técnica de Fomento

La subvención es una técnica propia de la actividad de fomento y constituye un acto administrativo favorable, que genera un derecho subjetivo en favor del beneficiario.

Derechos y Potestades de la Administración

La Administración dispone de amplias potestades:

Exigir la realización de la actividad subvencionada.
Controlar y comprobar el destino de los fondos.
Revocar la subvención por incumplimiento.
Recuperar las cantidades indebidamente percibidas mediante vía de apremio.

Derechos y Obligaciones del Beneficiario

El beneficiario tiene como derecho principal recibir la subvención concedida. Sus obligaciones, recogidas en el artículo 14 de la Ley General de Subvenciones, incluyen realizar la actividad que fundamenta la subvención, justificar adecuadamente su cumplimiento y someterse a las actuaciones de control.

El Régimen Sancionador Administrativo

La Potestad Sancionadora: Concepto y Fundamento

La potestad sancionadora de la Administración es la facultad que el ordenamiento jurídico atribuye a las Administraciones Públicas para imponer sanciones a los particulares cuando realizan conductas tipificadas como infracciones administrativas.

Esta potestad es una manifestación del ius puniendi del Estado. Su fundamento constitucional se encuentra en el Artículo 103 CE (sometimiento pleno a la ley) y el Artículo 25 CE (reconocimiento de infracciones y sanciones administrativas, diferenciándolas de los delitos y penas penales).

Límite esencial: La Administración no puede imponer penas privativas de libertad.

La sanción administrativa se caracteriza por su finalidad punitiva, a diferencia de otras actuaciones administrativas desfavorables (como la expropiación).

Principios del Derecho Administrativo Sancionador

El ejercicio de la potestad sancionadora está fuertemente limitado por principios derivados de la Constitución y la LRJSP (Ley 40/2015).

Principio de Legalidad y Tipicidad

El Principio de Legalidad (art. 25 CE) implica:

Reserva de ley: Solo una norma con rango de ley puede crear infracciones y establecer sanciones.
Predeterminación normativa: La ley debe existir antes de que se cometa la conducta (nullum crimen, nulla poena sine lege). Los reglamentos pueden desarrollar la ley, pero no crear infracciones nuevas.

El Principio de Tipicidad implica que las infracciones deben estar claramente descritas en la ley. No se admiten cláusulas genéricas ni interpretaciones analógicas en perjuicio del sancionado.

Principio de Culpabilidad, Proporcionalidad y Presunción de Inocencia

Principio de Culpabilidad o Responsabilidad (art. 28 LRJSP): Solo pueden ser sancionadas las personas físicas o jurídicas a las que se les pueda imputar la conducta por dolo o culpa, incluso por simple negligencia. La sanción es compatible con la reposición de la situación alterada y la indemnización de daños y perjuicios.
Principio de Proporcionalidad (art. 29 LRJSP): La sanción debe ser adecuada, necesaria y proporcionada a la gravedad de la infracción. Se consideran criterios de graduación el grado de culpabilidad, los perjuicios causados y la reincidencia.
Principio de Presunción de Inocencia: La carga de la prueba corresponde a la Administración. La presunción de veracidad de las actas (art. 77.5 LPAC) solo alcanza a los hechos constatados por agentes de la autoridad, admitiendo prueba en contrario.

Principio de Prescripción, Irretroactividad y Non Bis In Ídem

Principio de Prescripción: El paso del tiempo extingue la posibilidad de sancionar (prescripción de la infracción) o de ejecutar la sanción impuesta (prescripción de la sanción).
Principio de Irretroactividad: Se aplica la norma vigente en el momento de los hechos. Solo se admite retroactividad favorable (in bonus).
Principio Non Bis In Ídem: No se puede sancionar dos veces si existe identidad de sujeto, hecho y fundamento. Si cambia el fundamento (ej. sanción administrativa + disciplinaria), sí cabe doble sanción.

El Procedimiento Administrativo Sancionador

Debe existir separación entre órgano instructor y órgano resolutor, garantizando la imparcialidad. El procedimiento se inicia siempre de oficio (iniciativa propia, orden superior, petición razonada o denuncia). La prescripción se interrumpe con la notificación del acuerdo de iniciación.

Durante la instrucción se pueden adoptar medidas provisionales (motivadas y proporcionales) y se realizan las fases de alegaciones y prueba. La propuesta de resolución es esencial, y su ausencia suele provocar nulidad.

La terminación puede darse por archivo, reconocimiento de responsabilidad/pronto pago (con reducción mínima del 20%) o resolución sancionadora. Las sanciones son ejecutivas cuando ponen fin a la vía administrativa. No cabe reformatio in peius.

Los Bienes Públicos: Régimen Jurídico y Patrimonio

El Derecho Público de los Bienes y Marco Constitucional

El Derecho público de los bienes regula las múltiples formas de vinculación entre las Administraciones y los bienes, incluyendo bienes de titularidad privada con especial interés público (ej. patrimonio histórico-artístico).

El artículo 132 de la Constitución Española de 1978 establece el marco básico de los bienes públicos:

Reconoce la existencia de bienes de dominio público, bienes comunales y patrimonio del Estado.
Somete los bienes de dominio público a los principios de Inalienabilidad, Imprescriptibilidad e Inembargabilidad.
Declara expresamente como dominio público estatal la zona marítimo-terrestre, playas, mar territorial y recursos naturales de la zona económica exclusiva y plataforma continental.

Clasificación y Patrimonio de las Administraciones Públicas

Clasificación de los Bienes Públicos

Según su naturaleza jurídica, se distinguen:

Bienes de dominio público (demaniales): Bienes de titularidad pública afectos a un uso o servicio público (ej. calles, hospitales). Incluyen bienes comunales.
Bienes patrimoniales: Bienes de titularidad pública no afectados a un uso o servicio público.
Patrimonio Nacional: Bienes destinados al uso exclusivo de la Corona.

Patrimonio de las Administraciones Públicas

La Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) define el patrimonio de las AAPP como el conjunto de bienes y derechos de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea su naturaleza o título de adquisición. Quedan excluidos el dinero, valores, créditos y recursos financieros de la Hacienda pública. El artículo 4 LPAP distingue entre Bienes de dominio público y Bienes patrimoniales.

Los Bienes Demaniales o de Dominio Público (Principios y Protección)

Concepto y Características

Según el artículo 5.1 LPAP, son bienes de dominio público aquellos que son de titularidad pública y están afectos al uso general o al servicio público, o aquellos a los que una ley otorgue expresamente tal carácter.

Principios que rigen los bienes demaniales

Inalienabilidad: No pueden venderse ni transmitirse mientras estén afectados.
Imprescriptibilidad: No pueden adquirirse por usucapión.
Inembargabilidad: No pueden ser embargados.

Mecanismos de Protección de los Bienes Públicos

Las AAPP cuentan con potestades especiales para proteger sus bienes:

Inventarios y Catálogos.
Inscripción en el Registro de la Propiedad.
Facultad de investigación.
Deslinde administrativo: Fijación de límites entre bienes públicos y privados.
Recuperación de oficio: En bienes demaniales (en cualquier momento) y en bienes patrimoniales (dentro del plazo de un año).
Desahucio administrativo: Recuperación posesoria cuando decae el título habilitante.

Uso, Afectación y Desafectación de los Bienes Demaniales

Tipos de Uso

Uso común: General (libre y gratuito) o Especial (requiere autorización por intensidad o peligrosidad).
Uso privativo: Ocupación que excluye a otros usuarios. Requiere autorización o concesión.

Títulos Habilitantes

Autorización demanial: Ocupaciones temporales (menos de 4 años).
Concesión demanial: Uso prolongado o con obras fijas.

Demanialización y Desafectación

Afectación: Acto por el que un bien se destina a un uso o servicio público (puede ser ex lege, expresa, tácita o presunta).
Mutaciones demaniales: Cambio de destino dentro del dominio público sin perder la condición demanial.
Desafectación: Supone la pérdida de la condición de bien demanial y su conversión en bien patrimonial, permitiendo su enajenación.

El Personal al Servicio de la Administración Pública

Concepto y Clases de Empleados Públicos

El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, define en su artículo 8.1 a los empleados públicos como aquellas personas que desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales.

El artículo 8.2 del EBEP clasifica a los empleados públicos en cuatro grandes categorías:

Funcionarios de Carrera

Son aquellas personas que, en virtud de nombramiento legal, están vinculadas a la Administración por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo, para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. El EBEP establece una reserva funcional a su favor para el ejercicio de funciones que impliquen el ejercicio directo o indirecto de potestades públicas o la salvaguardia de los intereses generales.

Causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera: renuncia, pérdida de la nacionalidad, jubilación, sanción disciplinaria firme de separación del servicio o pena de inhabilitación.

Funcionarios Interinos

Son aquellos nombrados por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, con carácter temporal o provisional (artículo 10 EBEP). Su selección debe respetar los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Carecen de inamovilidad y de derecho a la carrera profesional.

Personal Laboral

Es aquel que presta servicios retribuidos a las Administraciones Públicas en virtud de un contrato de trabajo, formalizado por escrito y sometido al Derecho Laboral. No puede desempeñar funciones reservadas a funcionarios.

Personal Eventual y Directivo Profesional

Personal Eventual: Realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial (artículo 12 EBEP). Su nombramiento y cese son libres y automáticos cuando cesa la autoridad a la que prestan apoyo.
Personal Directivo Profesional: Figura introducida por el EBEP (artículo 13) para personal encargado de funciones de dirección administrativa, seleccionado bajo principios de mérito, capacidad e idoneidad.

Acceso al Empleo Público y Derechos

El acceso al empleo público se rige por los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad (artículo 23.2 CE). Los requisitos generales incluyen nacionalidad, capacidad funcional, edad mínima, no haber sido separado del servicio ni inhabilitado y titulación adecuada.

Derechos de los Empleados Públicos

Los derechos se regulan en el Título III del EBEP:

Derechos individuales: Inamovilidad del funcionario de carrera, carrera profesional y promoción interna, retribuciones, formación, conciliación, seguridad y salud laboral, vacaciones, permisos y licencias.
Derechos colectivos: Libertad sindical, negociación colectiva, huelga y derecho de reunión.