Acto Administrativo y Reglamento: Diferencias Clave y Regulación Jurídica

El derecho administrativo es una rama fundamental del ordenamiento jurídico que regula la organización y actividad de las Administraciones Públicas, así como sus relaciones con los ciudadanos. Dentro de este ámbito, dos figuras clave son el acto administrativo y el reglamento, cada una con características y efectos jurídicos distintos. Este documento profundiza en sus diferencias, los recursos disponibles para su impugnación, las formas de terminación de los procedimientos administrativos, y la clasificación y control de los reglamentos.

1. Diferencia entre Acto Administrativo y Reglamento

La distinción entre un acto administrativo y un reglamento es fundamental en el derecho administrativo, basándose en varios criterios:

• Respecto a los destinatarios:
  • Los reglamentos tienen carácter general; son normas jurídicas destinadas a una pluralidad indeterminada de personas.
  • El acto administrativo está destinado a una persona o grupo de personas subjetivamente determinadas. Ejemplo: la aceptación de una solicitud de beca Erasmus Plus.
• Respecto a su relación con el derecho:
  • El reglamento no se consume, extingue o desaparece en su aplicación; solo desaparecerá si así lo establece una ley u otro reglamento posterior en el tiempo.
  • El acto administrativo se consume en su propia aplicación, es decir, nace, produce efectos jurídicos y se extingue. Ejemplo: una multa.
• Naturaleza jurídica:
  • El reglamento es una norma jurídica, es decir, crea el derecho.
  • El acto administrativo no es una norma jurídica, sino una aplicación del derecho existente.
• Vías de impugnación:
  • El reglamento solo puede impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa y, excepcionalmente, ante el Tribunal Constitucional.
  • El acto administrativo se impugna ante la propia Administración que dictó dicho acto administrativo.

2. Los Recursos Administrativos Ordinarios

Los recursos ordinarios son aquellos que pueden interponerse contra cualquier acto administrativo y por cualquier infracción del ordenamiento jurídico.

Recurso de Alzada

Regulado en los artículos 121 y 122 de la Ley de Procedimiento Administrativo:

• Objeto: Se podrá interponer este recurso frente a los actos administrativos que no pongan fin a la vía administrativa.
• Causas: Se podrá interponer este recurso por cualquiera de las causas de nulidad o anulabilidad de los actos administrativos (artículos 47 y 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo).
• Interposición: Se interpone ante el órgano:
  1. Ante el mismo órgano que dictó el acto administrativo que se impugna, el cual deberá remitir el escrito de interposición del recurso, así como todo el expediente administrativo, al órgano superior jerárquico en un plazo de 10 días.
  2. Ante el órgano superior jerárquico.
• Órgano que dicta la resolución: El órgano superior jerárquico al que dictó el acto administrativo objeto del recurso de alzada.
• Plazo de interposición para el administrado: Se distingue si el acto es expreso (un mes a contar desde la notificación del acto administrativo) o si es presunto (no existe plazo para la interposición del recurso de alzada).
• Plazo de resolución del órgano administrativo: Tres meses a contar desde la fecha de entrada del escrito de interposición del recurso de alzada en el correspondiente registro administrativo.
• Sentido del silencio administrativo: Transcurrido el plazo (3 meses) sin que recaiga resolución alguna, se entenderá desestimado como regla general (sentido negativo), salvo en el supuesto previsto en el artículo 24, apartado primero, de la Ley de Procedimiento Administrativo (sentido positivo).

Contra la resolución de un recurso de alzada, ya sea esta expresa o presunta, no cabe ya otro recurso ordinario. Solo procederá el recurso administrativo extraordinario de revisión, siempre que se den los supuestos previstos en la ley de artículos de revisión.

Recurso de Reposición

Este recurso se regula en los artículos 123 y 124 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Es también llamado recurso potestativo de reposición porque el interesado podrá optar por acudir nuevamente a la vía administrativa o directamente a la vía jurisdiccional (tribunales contencioso-administrativos).

• Causas: Se podrá interponer este recurso por cualquiera de las causas de nulidad o anulabilidad de los actos administrativos.
• Órgano competente: Frente al mismo que dictó el acto administrativo que se impugna.
• Órgano que dicta la resolución: Es el mismo órgano que dictó el acto administrativo que se impugna.
• Plazo de interposición: Se distingue entre acto expreso (un mes a contar desde el día siguiente de la notificación del acto administrativo) o presunto (no existe plazo para poder interponer recurso administrativo de reposición).
• Plazo de resolución: Para dictar y notificar la resolución del recurso de reposición es de un mes a contar desde el día siguiente a la fecha de entrada del escrito de reposición en el registro administrativo.
• Sentido del silencio: Si transcurrido el plazo del recurso de reposición (un mes) sin que recaiga resolución, se entenderá desestimado el recurso de reposición, siendo el sentido del silencio negativo. Frente a la resolución de un recurso de reposición, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo y, en vía administrativa, recurso extraordinario de revisión en los supuestos establecidos en el artículo 125.

3. Actos Administrativos que Agotan y No Agotan la Vía Administrativa

Actos que No Agotan la Vía Administrativa

Se recurren frente a la Administración y pueden impugnarse mediante el recurso de alzada.

Actos que Sí Agotan la Vía Administrativa

Pueden impugnarse ante la vía contencioso-administrativa o mediante el recurso administrativo de reposición.

Administración General del Estado

• Resoluciones de los recursos de alzada.
• Resoluciones de los procedimientos de impugnación.
• Resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
• Acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
• Resoluciones administrativas de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.
• Resoluciones de los procedimientos complementarios en materia sancionadora.
• Las demás resoluciones de órganos administrativos.

Actos Administrativos de los Miembros y Órganos Administrativos

• Los emanados de los miembros y Secretarios de Estado.
• Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General o superior.

Autonomía

• Los de la persona titular de la Presidencia de la Junta de Andalucía.
• Los del Consejo de Gobierno y sus Comisiones Delegadas.
• La persona titular de la Consejería.
• Los de las autoridades de rango igual al Consejero y que actúen por delegación de este.
• Los de los órganos con nivel de Dirección General o superior.
• Los demás órganos y autoridades cuando una disposición así lo establezca.

Local

• Actos del Pleno, Alcalde o Presidente y la Junta de Gobierno.
• Actos de autoridades de órganos inferiores.
• Los de cualquier autoridad u órgano cuando una disposición así lo establezca.

Administración Institucional

• Actos emanados de los propios órganos de dirección.
• Actos firmes.

4. Control de los Reglamentos Ilegales

Los reglamentos son inaplicados por los jueces y tribunales. Las formas de control son:

• Respecto a la impugnación (a través de recursos), se distinguen dos formas:
  1. Impugnación directa (recurriendo directamente el reglamento ilegal): No cabe recurso administrativo, sino un recurso contencioso-administrativo. En estos supuestos, se necesitará abogado y procurador. El plazo para recurrir este reglamento ilegal será de dos meses a partir de su publicación en el diario oficial.
  2. Impugnación indirecta (impugnación de un acto administrativo que nace de un reglamento ilegal): Se impugna un acto administrativo que nace de un reglamento ilegal. Se recurre en vía administrativa (recurso administrativo) y no se necesita ni abogado ni procurador. Cualquier persona está legitimada para interponer este recurso.
• Revisión de oficio de disposiciones y actos administrativos: Permite revisar los actos cuando sean ilegales. Puede realizarse en cualquier momento y los efectos de esa declaración son frente a todos.
• Solicitud de revisión a la Administración: Se podrá solicitar la revisión de la actuación administrativa. Si la Administración rechazara esta solicitud, se podrá impugnar por vías administrativas y, si las vuelve a rechazar, se podrá impugnar por vía contencioso-administrativa.
• Control excepcional por parte del Tribunal Constitucional:
  1. En primer lugar, se encuentra la impugnación de reglamentos autonómicos por parte del Gobierno, cuando estos sean inconstitucionales.
  2. Conflictos de competencia: Los reglamentos que se impugnan en un conflicto positivo de competencia podrán ser recurridos ante el Tribunal Constitucional.
  3. Recurso de amparo: Frente a un acto que vulnere un derecho fundamental, los ciudadanos podrán interponer el recurso de amparo.

5. Terminación o Finalización del Procedimiento Administrativo (PA)

La doctrina distingue dos formas de terminación (finalización) del procedimiento administrativo, reguladas en los artículos 84 al 95:

• La forma normal de finalización: Mediante una resolución que se pronuncie sobre el fondo de la cuestión planteada.
• Finalización anormal: El proceso no termina de forma normal (mediante una resolución). Se distinguen, a su vez:
  • Desistimiento.
  • Renuncia.
  • Caducidad.
  • Imposibilidad material de continuar el procedimiento administrativo (PA) por causas sobrevenidas.
  • Terminación convencional.
  • Silencio administrativo.

Desistimiento y Renuncia

Son una declaración del interesado manifestando su voluntad de abandonar la pretensión generadora del procedimiento administrativo. La diferencia entre el desistimiento y la renuncia consiste en que, en el desistimiento, se abandona la pretensión de un procedimiento determinado, pero se mantiene el derecho a ejercitar dicha pretensión en otro procedimiento posterior; mientras que la renuncia conlleva el abandono, no solo de la pretensión de un procedimiento, sino del propio derecho que se pretende hacer valer, de manera que no se podrá abrir un nuevo procedimiento administrativo para hacer valer el derecho al que se ha renunciado. Por ello, podemos decir que se desiste de la pretensión y se renuncia al derecho.

Tanto el desistimiento como la renuncia se deben hacer de forma expresa, es decir, no por la mera inactividad, ya que esta daría lugar a la caducidad del procedimiento.

La Administración debe aceptar de pleno el desistimiento y/o la renuncia del interesado, pero esta regla general se ve excepcionada por tres supuestos:

• Si el escrito de iniciación del procedimiento ha sido formulado por dos o más personas, el desistimiento o la renuncia solo afectará a aquel que se haya pronunciado de manera expresa.
• Cuando en el procedimiento existan interesados distintos a quien lo inició, si quien originó el procedimiento renuncia, esta situación se comunicará al resto de los interesados para que, en el plazo de 10 días, se pronuncien ante la Administración sobre si quieren o no continuar en el procedimiento.
• Se produce cuando la resolución del procedimiento pudiera afectar al interés general o fuese conveniente continuar el procedimiento para el esclarecimiento de la cuestión planteada.

Renuncia

La Ley de PA no establece la posibilidad de la renuncia parcial, pero cabe señalar que la jurisprudencia (sentencias de los tribunales de justicia) permite esta posibilidad, que consistirá en el abandono de una pretensión o un derecho cuando en el procedimiento se debatan varias pretensiones y derechos. Por último, respecto a la renuncia, cabe señalar que esta solo se puede dar respecto a derechos renunciables, como señala el artículo 6 del Código Civil, así solo podrá pronunciarse cuando no se contradiga el interés público y no se perjudique a terceros.

Caducidad

Recogida en el artículo 95, es una forma de extinción del procedimiento administrativo que tiene lugar en procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado cuando, quedando paralizado el procedimiento por una causa imputable al interesado y requiriéndole formalmente para continuarlo, este persiste en su actitud obstaculizadora, haciendo imposible que pueda dictarse una resolución sobre una cuestión de fondo.

Así, la causa que pone fin al procedimiento es la inactividad o la no realización de un trámite por el interesado. Si la inactividad se refiere a trámites no esenciales, dicha inactividad solamente conllevará la pérdida de ese derecho para el interesado. Pasado el plazo del que dispone el interesado para realizar el trámite, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses sin que el interesado realice la actuación requerida, se procederá al archivo de las actuaciones, declarándose así la caducidad del procedimiento. De esta forma, la caducidad tiene un carácter casi sancionador frente al incumplimiento del interesado. No se declara la caducidad cuando el procedimiento tenga por finalidad restringir derechos y libertades del interesado (se trata entonces de un procedimiento sancionador), ni tampoco cuando exista otro interesado o sea conveniente finalizar el procedimiento por causa de interés general. En definitiva, la caducidad de un procedimiento no impide que el interesado pueda ejercitar nuevamente su derecho mientras este no haya prescrito.

Imposibilidad Material de Continuar con el Procedimiento por Causas Sobrevenidas

Artículo 84 de la Ley de PA. En principio, cabe destacar que la posición de interesado en el procedimiento administrativo también se transmite mortis causa. De esta forma, el heredero asume la posición del causante/fallecido. Sin embargo, hay causas en que la relación jurídica o la posición del interesado tiene carácter personalísimo, con lo cual el interesado lo es por sus condiciones personales subjetivas. Esta imposibilidad sobrevenida de continuar el procedimiento puede deberse fundamentalmente a dos supuestos:

• La destrucción de la cosa u objeto del procedimiento, es decir, que se produce una modificación de la situación jurídica del interesado.
• Cambio en la normativa de forma que regule la finalización del procedimiento o deje sin fundamento la pretensión ejercitada. En definitiva, lo que se produce son causas de finalización y se pone fin al procedimiento mediante una declaración que manifieste la finalización del procedimiento.

Terminación Convencional del Procedimiento

Se recoge en el artículo 86. Las Administraciones Públicas podrán celebrar pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como de derecho privado para, de esta forma, poner fin al procedimiento administrativo. Así, la normativa específica reguladora de los distintos procedimientos es la que permite y regula la terminación convencional de dicho procedimiento.

Silencio Administrativo

El silencio administrativo es otra forma de terminación del procedimiento, que se produce cuando la Administración no dicta y notifica una resolución expresa en el plazo establecido, generando efectos jurídicos por omisión.

6. Diferencia entre Acto Nulo y Anulable

La distinción entre actos nulos y anulables es crucial para determinar su régimen de impugnación y sus efectos:

• El acto nulo de pleno derecho, regulado en el artículo 47, podrá ser revisado en cualquier momento, bien de oficio (es decir, por la propia Administración que lo dictó), o a instancia de parte interesada en ese procedimiento. Incluso si el acto alcanza firmeza en vía administrativa, el acto nulo podrá ser revisado también por la denominada revisión de oficio (no hay plazo). En cambio, cuando estemos ante un acto administrativo anulable, sí existe un plazo que se denomina preclusivo, es decir, un plazo que no se podrá alargar en el tiempo. Aquí existe un plazo preclusivo para la impugnación y revisión de ese acto anulable. Por consiguiente, cuando estemos ante un acto anulable, únicamente se podrá revisar en el plazo preclusivo de 4 años; pasado este plazo, ya no podrá ser revisado ese acto anulable.
• El acto nulo podrá ser impugnado o revisado a instancia de cualquier persona (no tiene por qué ser una persona interesada en ese procedimiento). En cambio, si estamos ante un acto administrativo anulable, solo podrá ser impugnado o revisado a instancia de parte interesada del procedimiento (únicamente podrá impugnar o solicitar una revisión de ese acto anulable algún interesado en ese procedimiento en concreto).
• Los actos anulables podrán ser convalidados por la Administración, en cambio, los actos nulos nunca podrán ser convalidados por la Administración.
• La declaración de nulidad del acto nulo de pleno derecho tendrá siempre efectos denominados ex tunc, es decir, se considerará nulo desde que nació, no pudiendo, por consiguiente, producir efecto jurídico alguno. En cambio, cuando estemos ante la declaración de nulidad de un acto anulable, esta declaración producirá efectos ex nunc, es decir, se mantendrán los efectos jurídicos anteriores a la declaración de esa nulidad relativa.

7. Clases de Reglamentos

Según su relación con la ley:

• Reglamentos ejecutivos: Exigen la existencia de una ley previa.
• Reglamentos independientes: No necesitan la existencia de una ley previa.
• Reglamentos de necesidad: Para situaciones excepcionales como protección civil, sanidad, estados de alarma, etc., y tienen una vigencia limitada en el tiempo.

Por sus efectos:

• Reglamentos jurídicos: Producen efectos hacia fuera de la Administración e inciden sobre derechos y deberes de los ciudadanos. Necesitan la existencia de una ley previa, por lo que son reglamentos ejecutivos.
• Reglamentos administrativos: Producen efectos intra (internos), regulan la organización y la relación de sujeción especial de supuestos con la Administración y no necesitan de la existencia previa de una ley.

La potestad reglamentaria no se puede delegar.

A nivel estatal podemos distinguir:

• Potestad reglamentaria originaria: El Gobierno tiene su potestad a través del Consejo de Ministros y a esos reglamentos se les llama Reales Decretos.
• Potestad reglamentaria derivada: Ley 40/2015, de 1 de octubre. Tiene potestad el Presidente del Gobierno, quien podrá dictar Reales Decretos (reglamentos) sobre materias organizativas. También la encontramos en las Comisiones Delegadas del Gobierno, que podrán dictar reglamentos llamados Órdenes Ministeriales sobre ámbito administrativo y doméstico. (Ley del Gobierno estatal, Ley 50/1957). Las autoridades inferiores a los ministros no tienen potestad reglamentaria.

A nivel institucional:

(Sección sin contenido en el documento original)

A nivel autonómico:

Las CCAA también tienen potestad reglamentaria (artículo 153 c) de la CE) y según lo indiquen las distintas leyes de cada CCAA. También tienen leyes de organización.

El Presidente también tiene potestad reglamentaria. El reglamento se llama Decreto de Presidencia, sobre materias organizativas.

A nivel local:

Artículo 137 de la CE, Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Tiene la potestad el Pleno de la Diputación Provincial. Reglamentos: Ordenanzas.

Los bandos de los alcaldes no son reglamentos, sino meros actos recordatorios (no son normas).

Procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales:

Artículo 149, apartado primero, subapartado 18: Atribuye al Estado las competencias para dictar las bases del derecho administrativo. Viene regulado en el artículo 54 de la Ley 50/1957, de 27 de noviembre, Ley del Gobierno.

A nivel autonómico:

Se regula en cada ley del gobierno de cada CCAA. (Ejemplo: Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía).

Ámbito local:

Se contempla en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, artículo 49.

8. Características de los Reglamentos

• Carácter normativo: Es una norma jurídica.
• Carácter secundario: Los reglamentos están subordinados a la ley.
• Carácter gubernativo: La potestad reglamentaria la tiene el Gobierno.
• Fiscalizable judicialmente: No son aplicados por los jueces ni tribunales cuando sean contrarios a la ley.
• Facilidad de elaboración: La elaboración de un reglamento es mucho más fácil que la elaboración de una ley.
• Potestad del Gobierno: La potestad reglamentaria es ejercida por el Gobierno de la Nación.