Concepto de Contrato Administrativo
El contrato administrativo es aquel contrato o convención en la cual al menos una de las partes es un ente de derecho público, y el objeto del contrato se encuentra íntimamente relacionado con la prestación de un servicio público, entendido bajo la acepción más amplia (material, donde esté involucrado el interés general) y donde pudieran estar presentes cláusulas exorbitantes al derecho privado, a través de las cuales se conceden a la Administración prerrogativas especiales.
Es fundamental destacar que las cláusulas exorbitantes son una consecuencia y no una causa de los contratos administrativos; por lo tanto, puede existir un contrato administrativo sin dichas cláusulas. Sus requisitos esenciales son:
- Ente público.
- Prestación de servicio.
- Cláusulas exorbitantes.
Evolución de la Jurisdicción y Normativa Sustantiva
Actualmente, el problema central no radica en la jurisdicción, sino en las normas sustantivas aplicables, lo cual debe evaluarse contrato por contrato. Al respecto, destaca el artículo de José Ignacio Hernández sobre si existen o no contratos administrativos.
Anteriormente, la competencia correspondía a la Sala Político-Administrativa; hoy en día, cualquier contrato de la Administración es conocido por los tribunales con competencia en lo contencioso-administrativo. La Administración puede suscribir una variedad de contratos, incluyendo aquellos similares a los de cualquier particular donde no hay un interés general en juego. La figura del contrato administrativo se creó para otorgar potestades extra a la Administración cuando medie un servicio público o interés general.
Debate sobre la Categoría Jurídica
Existe una postura que sugiere que esta categoría debería desaparecer. En principio, porque actualmente, independientemente del tipo de contrato, la distinción procesal es nula: siempre conocerán los tribunales contenciosos. La competencia específica dependerá de la cuantía del contrato, determinando la jerarquía dentro de la jurisdicción contenciosa. Dado que ya no existen tribunales con competencia especial exclusiva para estos contratos, la categoría parece perder sentido práctico.
Además, las cláusulas exorbitantes (inusuales en contratos de derecho privado) son criticables, pues otorgan poderes considerados implícitos. No obstante, toda potestad debe estar consagrada en la ley, ya que la Administración actúa como «juez y parte»: califica el incumplimiento y resuelve el contrato mediante un procedimiento administrativo. Históricamente, estas potestades carecían de soporte legal expreso, considerándose implícitas por vía jurisprudencial.
La Administración posee autotutela, por lo que las cláusulas exorbitantes derivan de esta y no necesariamente de la naturaleza del contrato en sí. Se trata de un poder extracontractual, razón por la cual no debería ser el criterio único para definir esta categoría especial, debiendo basarse en otros elementos.
Marco Legal Actual: Ley de Contrataciones Públicas
Hoy en día, la Ley de Contrataciones Públicas establece estas potestades. Independientemente de si se trata de un contrato administrativo o no, siempre que actúe la Administración, se poseen tales facultades, incluso sin un interés general de por medio. Se concluye que es una categoría inútil para algunos, aunque para otros mantiene su vigencia y sentido.
Requisitos Detallados
1. Ente de derecho público o ente privado por delegación
En teoría, podría no haber un ente público si un particular actúa por cuenta de la Administración, aunque esto no está plenamente establecido en Venezuela, donde siempre hay un ente público involucrado. Según la Sentencia «Puertos de La Guaira», se puede oponer el incumplimiento, estableciendo que dicho contrato no se rige por el Derecho Civil sino por el Derecho Público, donde la Administración goza de poderes superiores.
Esta teoría se consolidó entre los años 60 y 80. El artículo 14 de la Ley de la Corte Suprema de Justicia estableció la nulidad del acto administrativo como única regulación para determinar la competencia. En Venezuela, no existe una ley especial que regule integralmente el Contrato Administrativo; incluso la Ley de Contrataciones no regula el contenido sustantivo de los contratos. Las cláusulas exorbitantes son, en esencia, creaciones jurisprudenciales de origen francés, acogidas desde la sentencia de 1944.
2. Cláusulas exorbitantes
Se plantea que la Administración posee poderes no escritos en el contrato. En Francia, se considera que están implícitos; tesis que Venezuela acogió. Crítica: Bajo el principio de legalidad, la Administración solo puede actuar si la ley le otorga la potestad. Al ser poderes extracontractuales, pueden o no estar en el texto del contrato. Un contrato puede ser administrativo por la presencia de un ente y un servicio público, aunque la cláusula exorbitante no se use o no esté escrita expresamente.
En el derecho contractual, esto genera conflictos con el principio de lo expreso. Según la tesis clásica, estas potestades podrían estar fuera del contrato y la ley por ser «implícitas». Sin embargo, no deberían existir potestades implícitas cuando se afectan derechos de particulares o el libre desenvolvimiento de la personalidad. Estas facultades otorgan un poder superior para:
- Interpretar el contrato.
- Modificarlo (ius variandi).
- Terminarlo unilateralmente.
La justificación reside en el servicio público: si la Administración puede decidir qué es o no un servicio público, tendría potestad para terminar el contrato. No obstante, esta tesis es cuestionable: tales poderes unilaterales deben figurar en el contrato o, preferiblemente, en una ley.
Manifestaciones y Equilibrio Económico
Las manifestaciones de estas potestades incluyen:
- Control y supervisión.
- Interpretación del contrato.
- Modificación o ius variandi.
- Terminación por incumplimiento.
- Terminación por interés general.
Para compensar estas prerrogativas, se debe mantener la igualdad o el equilibrio de la ecuación económica, garantizando que el contrato siga siendo un negocio viable para la empresa contratista.