El Control Presupuestario en la Administración
El control presupuestario en la Administración presenta dos vertientes principales:
Vertiente Política
Comienza con la aprobación de la Ley de Presupuestos en las Cortes Generales. Este control político también se ejerce mediante preguntas, interpelaciones y mociones de censura. Culmina con la aprobación de la Cuenta General del Estado, elaborada por el Tribunal de Cuentas, que consolida la contabilidad de los presupuestos ejecutados.
Control Jurisdiccional (Tribunal de Cuentas)
Regulado en el artículo 136 de la Constitución Española (C.E.), el Tribunal de Cuentas es el órgano supremo fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Se encarga de revisar que los recursos asignados en los presupuestos se empleen correctamente, que no se desvíen fondos y que no haya malversación. El Tribunal de Cuentas debe remitir un resumen de la contabilidad de la ejecución presupuestaria al Congreso de los Diputados y asegurar la publicación de los datos en el Boletín Oficial del Estado (BOE).
Principios Presupuestarios
Principio de unidad: Existe un único documento presupuestario, que es la suma de los presupuestos individualizados de cada ente de una administración concreta. En España, el documento presupuestario se materializa en una única ley.
Principio de universalidad: Todos los gastos y todos los ingresos deben estar contenidos en el documento presupuestario.
Principio de unidad de caja: Todos los cobros y todos los pagos deben realizarse desde una caja única, que es la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, actuando como la caja pagadora del Estado. Este principio experimentó una excepción cuando se creó una tesorería específica para la Seguridad Social (SS).
Principio de temporalidad presupuestaria: La Ley de Presupuestos tiene una duración anual, coincidiendo con el año natural. Si al 1 de enero de un año la ley no está aprobada, se prorroga automáticamente la ley del año anterior, la cual entra en vigor como si hubiera sido aprobada por el Parlamento para dicho ejercicio. De los presupuestos prorrogados se eliminan aquellos gastos cuya finalidad ya fue alcanzada (por ejemplo, la construcción de un aeropuerto, un edificio, etc.). Al 1 de enero, entra en vigor un decreto que ajusta la ley prorrogada al año en curso.
Principio de equilibrio presupuestario: Debemos diferenciar el equilibrio clásico (gastos = ingresos o gastos < ingresos), situación preferida por las teorías clásicas y también denominado equilibrio económico. El presupuesto que se utiliza habitualmente presenta un equilibrio formal: se gasta, los ingresos no son suficientes y se recurre a la emisión de deuda pública.
Principio de especificación: Se refiere a las partidas que aparecen en la columna de gastos y tiene tres vertientes:
- Temporal: Los créditos presupuestarios deben gastarse en el año para el que han sido presupuestados.
- Económica (cuantitativa): Se debe gastar como máximo el importe asignado (si bien es cierto que la ley contempla las denominadas modificaciones presupuestarias).
- Cualitativa: El gasto debe realizarse en el concepto para el cual se asignó el crédito. Si se otorgó crédito para arrendamientos de terrenos, debe gastarse en eso y no en servicios de teléfono, por ejemplo.
Fases de la Ejecución del Gasto
La ejecución del gasto público sigue una serie de pasos o fases:
Disponibilidad del crédito: Al 1 de enero aparece el importe del crédito presupuestario asignado para el ejercicio.
Retención de Crédito (RC) y Autorización del Gasto (A):
Inicialmente, se retiene el importe necesario del crédito para destinarlo a un gasto específico y concreto (por ejemplo, la construcción del hospital de Vigo). ¿Cómo se retiene? Mediante un documento denominado Retención de Crédito, identificado con las siglas RC (documento RC). Este documento lo elabora la Intervención Delegada, que se ocupa de la contabilidad, y su finalidad es garantizar al órgano de gasto (ministro, consejeros, etc.) que existe crédito suficiente para llevar a cabo el proyecto. Si un proyecto no cuenta con crédito suficiente, el acto de gasto es nulo. Si hay un error en el importe, se debe corregir con un documento RC inverso, que anula el contenido del documento RC original.
Cuando el expediente (carpeta) contiene la documentación suficiente para que el consejero o ministro lo apruebe, se le remite para su firma. Este acto de firma es lo que se denomina la fase de Autorización del Gasto o Aprobación del Gasto. La aprobación del gasto es la primera fase de ejecución del gasto propiamente dicha. Es un acto interno de la Administración —puede volverse atrás— y en él no interviene nadie ajeno a la misma. El gasto contemplado en la autorización es una estimación, pero fija el importe máximo que se puede gastar en el proyecto (lo ideal sería gastar menos). Si el proyecto finalmente costase menos, se debe anular el importe sobrante de la autorización. La autorización se recoge en un documento contable A. La anulación de una autorización se recoge en un documento A/ (A inverso).
Disposición o Compromiso del Gasto (documento D): Esta fase formaliza la afectación del crédito presupuestario. Recoge la firma del contrato con la empresa que va a realizar la obra o servicio, o el acto jurídico que da origen a una obligación de pago. Para ello, en caso de contratos, es necesario realizar una convocatoria pública (licitación) para que las empresas presenten sus ofertas. El proceso típico es:
- Publicación de la orden de la consellería: se publica en el Diario Oficial correspondiente (por ejemplo, DOGA para Galicia) o en el perfil del contratante, que es la página web de la consellería.
- Presentación de ofertas por las empresas. Una vez seleccionada la empresa adjudicataria, se le comunica, se firma el contrato y se elabora el documento contable D. El documento D, que refleja el compromiso de gasto, representa un importe cierto, ya que los contratos y otros compromisos firmes se caracterizan por tener el precio o cuantía perfectamente definido.
Obligación Reconocida (documento O): La Administración ha comprometido un gasto (por ejemplo, firmado un contrato con una empresa para la realización de un servicio o una obra), pero la contraprestación (la obra o el servicio) aún no se ha recibido o realizado. Cuando la empresa realiza la obra o presta el servicio, y este es recibido a conformidad por la Administración, nace la obligación de pago. En el momento de recibir el bien o de realizarse el servicio, se comprueba que todo es correcto, se le da el visto bueno (conformidad) y se elabora el documento de Obligación Reconocida (documento O). Este documento refleja una deuda cierta y exigible. En este punto, se abandona la contabilidad puramente presupuestaria de créditos y se contabiliza la obligación según especifica el Plan General de Contabilidad Pública (PGC público). En este plan, el grupo 0 (Contabilidad Presupuestaria) contiene los documentos de las fases presupuestarias (CI – Crédito Inicial, RC, A, D), y el grupo 4 (Acreedores y Deudores por Operaciones Comerciales y otras cuentas a pagar y cobrar) enlaza la contabilidad presupuestaria con la contabilidad patrimonial (o financiera) a través de cuentas como «acreedores por operaciones (presupuestarios)». Lo habitual es que la obligación reconocida sea por importes inferiores al compromiso total (D), especialmente en obras de envergadura que dan origen a múltiples certificaciones de obra parciales que se reconocen como obligaciones a medida que se completan.
Propuesta de Pago (documento K) y Ordenación del Pago: La propuesta de pago es la fase en la que el órgano gestor competente propone al ordenador de pagos que emita la orden de pago correspondiente. Es la última fase interna que realizan los ministerios y consellerías antes del pago material. Su finalidad es notificar a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera (u órgano pagador equivalente) que proceda al pago de la obligación reconocida anteriormente. La propuesta de pago (documento K en algunos sistemas, aunque la terminología puede variar) debe hacerse por el mismo importe que la obligación reconocida. Como en la Administración sí se utilizaban estas fases para maquillar el endeudamiento, en los últimos años se está casi obligando a que los ministerios y las consellerías…