1. Antecedentes y evolución de la teoría política de la administración pública
La Teoría Política de la Administración Pública se define como el enfoque que examina qué debe hacer el Estado para satisfacer los intereses concretos de cada colectivo en un momento determinado. Este enfoque considera a la Ciencia de la Administración como una rama de la Ciencia Política, ocupándose de la determinación de los fines específicos del Estado y de la actividad necesaria para llevarlos a cabo.
Antecedentes precientíficos
La administración es consustancial a toda sociedad organizada. En las civilizaciones antiguas, como Egipto, India, China (sistema de exámenes de mérito), Grecia (la Polis) y Roma (la Res Publica), ya existían servicios públicos básicos, recaudación de impuestos y una clara división del trabajo entre gobernantes y administradores.
Durante la Edad Media, surgió en Europa la literatura de los Espejos de Príncipes, cuyo fin era indicar al soberano el camino espiritual y las virtudes cristianas necesarias para el buen gobierno. A partir del siglo XV, esta literatura mutó hacia el Gobierno político y económico, donde el arte de gobernar se centró en la conservación y aumento del Reino mediante la prudencia y el acierto político.
En los siglos XVII y XVIII, predominó la Ciencia de la Policía y el Cameralismo en Europa continental. La «policía» se entendía como la aspiración del Estado absoluto por monopolizar la vida pública y asegurar el bienestar de los súbditos para fortalecer el poder del soberano. Autores como Von Justi sistematizaron este saber como el medio para afirmar y aumentar el poder interior del Estado.
Evolución hacia la modernidad
La transición de la «policía» a la Administración Pública moderna se produjo con la Revolución Francesa de 1789:
- Bonnin: Considerado el precursor, publicó sus Principios de Administración Pública, donde definió la ciencia administrativa como aquella que establece las relaciones entre la sociedad y los administradores para conservar el orden social. Rompió con el modelo absolutista, abogando por una administración sujeta a la ley general.
- Lorenz von Stein: Influenciado por la revolución social de 1848, formuló una teoría de la administración como acción de conformación social. Ideó el Estado Social, donde la administración busca elevar a los individuos y mejorar la vida de las clases bajas para evitar el conflicto revolucionario.
- Pensamiento español: Autores como Javier de Burgos (creador de la administración territorial en 1833), Alejandro Oliván y Posada Herrera adaptaron estas ideas. Posada Herrera, primer catedrático de la materia, entendía la Ciencia de la Administración como una «verdadera política de la administración» orientada a la prosperidad y el bienestar.
- Woodrow Wilson (1887): En el ámbito anglosajón, marcó el inicio del estudio sistemático de la administración, planteando que el objeto de la disciplina es descubrir qué puede hacer el gobierno legítimamente y cómo hacerlo con la mayor eficiencia y al menor coste.
En la actualidad, este enfoque político evoluciona hacia una teoría comprensiva de la gobernabilidad, donde la administración se sitúa en un metasistema Estado-sociedad, actuando como instrumento para los fines político-sociales en un entorno globalizado.
2. Antecedentes y evolución de la teoría burocrática de la administración pública
La Teoría Burocrática entiende la administración como un sistema objetivo de gestión y acción altamente racionalizado. El término, acuñado por De Gournay con un sentido despectivo de «papeleo», ha evolucionado hasta convertirse en un pilar del Estado moderno.
Antecedentes históricos
El fenómeno burocrático no es exclusivamente moderno:
- China imperial: Desarrolló la burocracia más compleja de la antigüedad, basada en el sistema de exámenes desde el año 606 d.C., lo que permitió una clase gobernante meritocrática y una gran estabilidad institucional.
- Roma: Profesionalizó a sus servidores, evolucionando de un cargo honorífico a un oficio permanente y retribuido.
- Estado Moderno: Se produjo la sustitución de la nobleza por los letrados o juristas en los puestos públicos, y la separación definitiva entre el trabajador administrativo y los medios materiales de producción.
Evolución teórica
Teoría Marxista: Karl Marx veía la burocracia como un instrumento de la clase dominante (la burguesía) para mantener el sistema capitalista. Sin embargo, líderes como Lenin y Stalin mantuvieron el aparato burocrático, admirando incluso los métodos de administración científica de Taylor para mejorar la eficacia soviética.
Modelo Weberiano (Tipo Ideal)
Max Weber es el máximo exponente de esta teoría. Para él, la burocracia es la forma de administración técnicamente superior por su precisión, continuidad y rigor. Sus principios incluyen:
- Jerarquía autoritaria.
- Normas escritas preestablecidas.
- Impersonalidad (se sirve al cargo, no a la persona).
- División del trabajo.
- Selección por mérito y capacidad profesional.
Weber advirtió, no obstante, sobre la «jaula de hierro», el peligro de una sociedad radicalmente racionalizada que amenace la libertad individual.
Críticas y ajustes modernos
- Merton (1949): Identificó las disfunciones burocráticas, como la rigidez, el excesivo formalismo y la «incapacidad adiestrada».
- Selznick (1948) y Crozier (1963): Analizaron cómo los individuos y grupos manipulan las reglas burocráticas en favor de sus propios intereses, generando círculos viciosos de centralización y resistencia al cambio.
- Nuevas expresiones: Se habla de postburocracia (enfoque en resultados), ultraburocracia (tecnología digital) y la integración de la tecnocracia y la adhocracia como complementos al modelo clásico.