Gestión de Proyectos de Inversión Pública: Fundamentos y Ciclo Invierte.pe

Fundamentos Clave de Proyectos de Inversión

La gestión de proyectos de inversión, especialmente en el ámbito público, requiere una comprensión clara de conceptos fundamentales. A continuación, se detallan las definiciones esenciales que sustentan el desarrollo y la ejecución de iniciativas que buscan mejorar el bienestar social y la infraestructura.

Definiciones Esenciales

• Definición de Proyecto: Un conjunto de actividades interrelacionadas y planificadas, con un objetivo específico, que se desarrollan en un tiempo determinado y utilizando recursos limitados para producir un bien, prestar un servicio o resolver un problema identificado.
• Proyectos de Inversión Pública: Actividades y recursos del Estado destinados a cerrar brechas de infraestructura o acceso a servicios públicos, mejorando el bienestar de la población.
• Proyectos de Inversión Privada: Actividades y recursos financiados por personas naturales o jurídicas con el fin de obtener rentabilidad económica a través de la producción de bienes o servicios.
• Idea de Proyecto: Hipótesis preliminar sobre cómo solucionar un problema o satisfacer una necesidad mediante una inversión pública, ligada a la prestación de un servicio público con una brecha identificada.
• Inversión Pública: Intervención temporal financiada total o parcialmente con recursos públicos, destinada a la formación de capital fijo, humano, natural, institucional y/o intelectual. Su propósito es crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora de bienes y/o servicios. Debe cerrar brechas prioritarias establecidas en el Programa Multianual de Inversiones (PMI).
• Viabilidad de un Proyecto: Un proyecto se considera viable cuando resuelve un problema (no crea otro), permite alcanzar objetivos y resultados estratégicos (Plan de Desarrollo), es socialmente rentable y sostenible, y es coherente con las políticas sectoriales.
• Inversión: Utilización de recursos (financieros, humanos, materiales y tecnológicos) para generar beneficios o mejorar las condiciones de un servicio o infraestructura a futuro.

Tipos de Inversión

Las inversiones pueden clasificarse según su origen y propósito:

• Pública: Financiada y ejecutada por el Estado, priorizando el bienestar colectivo sobre la rentabilidad financiera (ej., hospitales, carreteras).
• Privada: Financiada por empresas o personas naturales con fines de rentabilidad económica (ej., centros comerciales, plantas industriales).
• Mixta: Participación conjunta del sector público y privado, combinando objetivos sociales y económicos (ej., Asociaciones Público-Privadas – APP).

Riesgos en Proyectos

Los riesgos son eventos o condiciones inciertas que pueden afectar positiva o negativamente el desarrollo del proyecto, su costo, plazo o calidad. Se clasifican en:

• Financieros: Fluctuaciones de presupuesto, inflación, retrasos en el flujo de fondos.
• Técnicos: Fallas de diseño, errores constructivos, baja calidad de materiales.
• Ambientales: Impactos negativos sobre el entorno, cambios climáticos extremos.
• Sociales: Conflictos con comunidades, falta de aceptación social, problemas laborales.
• Legales o Normativos: Cambios en leyes, licencias o permisos.

Documentos y Conceptos Clave del Proyecto

• Estudio de Preinversión: Documento técnico que analiza el problema, evalúa alternativas y determina la viabilidad técnica, económica, social y ambiental del proyecto. En proyectos de menor complejidad se utiliza una Ficha Técnica.
• Expediente Técnico: Documento que contiene el diseño final del proyecto, especificaciones técnicas, planos, metrados, costos y programación de obra. Es la base para ejecutar la inversión.
• Rentabilidad: Capacidad de una inversión para generar beneficios en relación con los recursos invertidos. En proyectos de inversión pública, la rentabilidad puede medirse en términos sociales y de impacto en la calidad de vida.
• Viabilidad: Condición que certifica que el proyecto es técnica, económica, social y ambientalmente factible, y que responde a una necesidad prioritaria. Es requisito para su ejecución.
• Brecha de Infraestructura: Diferencia entre la situación actual de cobertura, calidad o acceso a un servicio y la situación óptima deseada. El cierre de brechas es la razón principal para iniciar un proyecto.

El Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe)

El Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (SNPMGI), conocido como Invierte.pe, es el marco administrativo del Estado peruano que orienta el uso de los recursos públicos para la inversión, buscando la efectiva prestación de servicios y la provisión de infraestructura para el desarrollo del país.

Conceptos Fundamentales de Invierte.pe

• SNPMGI (Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones): Sistema administrativo del Estado que busca orientar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión para la efectiva prestación de servicios y la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país.
• IOARR (Inversiones de Optimización, de Ampliación Marginal, de Rehabilitación y de Reposición): Intervención puntual sobre uno o más activos estratégicos que forman parte de una Unidad Productora (UP) en funcionamiento. Su objetivo es alcanzar una capacidad óptima del servicio, considerando los estándares de calidad y niveles de servicio, o evitar la interrupción del servicio.

Diferencias entre Proyecto de Inversión e IOARR

Es crucial distinguir entre un proyecto de inversión y una IOARR:

• Un Proyecto de Inversión crea o modifica la capacidad productora de servicios a cargo del Estado.
• Una IOARR representa una intervención específica sobre algún activo o subconjunto de activos que forman parte de una Unidad Productora en funcionamiento.

Las IOARR son generalmente inversiones de baja complejidad técnica, riesgo acotado y cuya necesidad resulta evidente. La Fase de Formulación y Evaluación no les resulta aplicable.

Tipos de IOARR

Las IOARR se clasifican en:

• Optimización: Mejor uso de la oferta existente.
• Ampliación Marginal: Incrementan el activo no financiero de una entidad pública, sin modificar significativamente su capacidad de producción de servicios.
• Reposición: Reemplazo de activos que han superado su vida útil.
• Rehabilitación: Reparación o renovación de las instalaciones, equipamiento y elementos constructivos sin ampliar la capacidad de provisión de servicios.

Marco Legal y Principios Rectores de Invierte.pe

Marco Legal

El sistema Invierte.pe se rige por la siguiente normativa:

• Decreto Legislativo N° 1252: Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe).
• Decreto Supremo N° 284-2018-EF: Reglamento del Decreto Legislativo N° 1252.
• Directiva N° 001-2019-EF/63.01: Directiva General del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones.
• Directiva N° 001-2019-EF/63.01: «Lineamientos para la Programación Multianual de Inversiones».
• Directiva N° 003-2019-EF/63.01: «Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión».
• Directiva N° 001-2023-EF/63.01: «Lineamientos Actualizados de Invierte.pe».

Principios Rectores

Invierte.pe se fundamenta en los siguientes principios:

• Cierre de brechas de infraestructura o de acceso a servicios públicos.
• Vinculación con los objetivos nacionales, regionales y locales del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.
• Relación con la efectiva prestación de servicios y la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país.
• Mayor impacto en la sociedad.
• Previsión de recursos para su ejecución y adecuada operación y mantenimiento.
• Transparencia y calidad a través de la competencia.

Invierte.pe vs. SNIP: Principales Diferencias

Invierte.pe, en comparación con el anterior Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), presenta las siguientes ventajas:

• Prioriza proyectos que cierran brechas sociales y económicas.
• Es más rápido y ágil en sus procesos.
• Promueve una mayor transparencia en la gestión de inversiones.

El Ciclo de Inversión en Invierte.pe

El Ciclo de Inversión es el proceso integral mediante el cual un proyecto de inversión es concebido, diseñado, evaluado, ejecutado y genera sus beneficios. Se estructura en fases bien definidas.

Fase 1: Programación Multianual de Inversiones (PMI)

Esta fase es crucial para la planificación estratégica de las inversiones.

Objetivo de la PMI

Vincular el planeamiento estratégico y el proceso presupuestario, mediante la elaboración y selección de una cartera de inversiones orientada al cierre de brechas prioritarias.

Etapas de la PMI

La Programación Multianual de Inversiones comprende las siguientes etapas:

1. Análisis del PMI del año anterior.
2. Elaboración de indicadores de brechas.
3. Elaboración del diagnóstico de brechas.
4. Elaboración de criterios de priorización.
5. Elaboración de la cartera de inversiones.
6. Aprobación del PMI.
7. Elaboración del PMIE (Programa Multianual de Inversiones Estratégicas).

Criterios para la Programación Multianual de Inversiones

Se consideran los siguientes criterios:

• Cierre de brechas prioritarias.
• Coordinación intra e intergubernamental.
• Sostenibilidad.
• Oportunidad en la entrega del servicio a la población beneficiaria.

Elaboración de la Cartera de Inversiones

Es la mejor combinación de inversiones identificadas para el cierre de las brechas prioritarias, alineadas con el Plan Estratégico Institucional.

Restricciones para la Cartera de Inversiones

No se pueden incluir en la cartera de inversiones:

• Gastos de equipos que no constituyen IOARR.
• Inversiones con monto cero.
• Inversiones con estudios sin vigencia, entre otros.

Orden de Prelación para la Cartera de Inversiones

Se establece un orden de prioridad para la inclusión de inversiones:

• Inversiones por liquidar.
• Inversiones en ejecución que culminen en el año fiscal siguiente.
• IOARR.
• Inversiones con expediente técnico, entre otras.

Seguimiento del Cierre de Brechas

La OPMI es responsable de realizar el seguimiento del cierre de brechas de infraestructura o de acceso a servicios sobre la base de los reportes generados por el MPMI.

Seguimiento de las Inversiones por Comité

El Órgano Resolutivo (OR) del Sector, Gobierno Regional (GR) y Gobierno Local (GL) conforma un comité de seguimiento de inversiones encargado de efectuar el seguimiento mensual de la cartera priorizada de inversiones de la entidad.

Fases 2, 3 y 4: Formulación, Ejecución y Funcionamiento

Tras la programación, el ciclo de inversión avanza a las siguientes etapas:

• Fase 2: Formulación y Evaluación

  Elaboración de fichas técnicas o estudios de preinversión y evaluación de la pertinencia del proyecto.

• Fase 3: Ejecución

  Elaboración del expediente técnico y ejecución física de las inversiones. Incluye el seguimiento físico y financiero a través del Sistema de Seguimiento de Inversiones (SSI).

• Fase 4: Funcionamiento

  Operación y mantenimiento de los activos generados con la ejecución de la inversión. Se realizan evaluaciones ex post para obtener lecciones aprendidas y mejorar futuros proyectos.

Órganos Clave del Sistema Invierte.pe

El funcionamiento de Invierte.pe se sustenta en la interacción de diversos órganos con responsabilidades específicas:

• Órgano Resolutivo (OR): Ministro, Titular o máxima autoridad ejecutiva del Sector, Gobernador Regional o Alcalde.
• Dirección General de Programación Multianual de Inversiones (DGPMI): Ente rector del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones.
• Oficina de Programación Multianual e Inversiones (OPMI): Responsable de la fase de Programación Multianual de Inversiones.
• Unidad Formuladora (UF): Responsable de la fase de Formulación y Evaluación.
• Unidad Ejecutora de Inversiones (UEI): Responsable de la fase de Ejecución.