Los Estatutos de Autonomía en España: Contenido, Elaboración y Reforma

Los Estatutos de Autonomía

Contenido de los Estatutos de Autonomía

En el artículo 147 de la Constitución Española (CE) se reconoce el Estatuto de Autonomía (EA). Este es el fundamento para la creación, organización y atribución de competencias para las Comunidades Autónomas (CCAA), y en esta triple dimensión se encuentra su contenido mínimo o necesario.

a) Creación

Las CCAA adquieren existencia jurídico-política mediante la aprobación de su EA, que actúa como su carta de nacimiento. Aunque la existencia previa de territorios con características históricas, culturales o económicas comunes es un requisito para ejercer el derecho a la autonomía, esta existencia no crea la CCAA, solo la aprobación del EA. El Tribunal Constitucional (TC) ha confirmado esta idea incluso respecto a las Comunidades con territorios forales, cuyos derechos históricos están reconocidos en la Disposición Adicional Primera de la CE (caso Territorios Históricos). Como reflejo de esta función constitutiva, el art. 147.2 CE exige que el EA establezca la denominación de la CCAA (de acuerdo con su identidad histórica) y delimite su territorio.

b) Organización

El segundo contenido básico de los EA es la organización de la CCAA. Según el art. 147.2 c) CE, el EA debe incluir la denominación, organización y sede de las instituciones propias de la Comunidad. Siguiendo el principio de autoorganización propio de la autonomía, las CCAA tienen un margen de libertad para definir su estructura orgánica básica.

Las CCAA del art. 151 CE tienen una organización institucional similar a la estatal (Asamblea legislativa, Consejo de Gobierno, Presidente, TSJ, según el art. 152.1 CE) que se ha ido expandiendo a todas las CCAA tras los acuerdos autonómicos de 1981. La elección de la denominación de las instituciones corresponde al estatuyente. La sede de las instituciones debe fijarse en el Estatuto, aunque algunos solo especifican cómo debe determinarse, y no lo han determinado (práctica que ha sido aceptada conforme al art. 147.2 c) CE).

Además de las instituciones básicas, los Estatutos suelen incluir normas sobre aspectos organizativos territoriales, económicos y administrativos. Sin embargo, el legislador estatuyente debe respetar límites constitucionales, como la garantía institucional de provincias y municipios, y los principios estructurales de las Administraciones Públicas.

c) Atribución de competencias

El art. 147.2 d) CE exige que los EA detallen las competencias asumidas dentro del marco constitucional, así como las bases para el traspaso de los servicios correspondientes. A diferencia del modelo federal clásico, en el Estado Autonómico español el reparto competencial no se realiza directamente en la CE, sino que esta establece un marco de competencias posibles que cada Estatuto concreta al asumir total o parcialmente dichas competencias. Así, el reparto real de competencias entre el Estado y las CCAA solo se define con la aprobación de cada Estatuto.

No obstante, en ciertos ámbitos, la CE reserva la atribución competencial a Ley Orgánica (LO) en lugar de a los Estatutos. Por ejemplo: en justicia (art. 152.1 CE), en seguridad pública y policía autonómica (art. 149.1.29 CE), y en materia financiera (art. 157.3 CE). Por tanto, aunque los Estatutos son claves en el reparto de competencias, no tienen el monopolio competencial en todos los ámbitos.

d) Otros contenidos de los EA

Con el paso del tiempo, los Estatutos han añadido otros temas que no se encuentran en el mínimo obligatorio de los EA, sobre todo en las reformas o nuevos estatutos aprobados en el siglo XXI. Estos temas incluyen, por ejemplo:

Normas sobre símbolos (como banderas o himnos).
Reglas sobre el uso de las lenguas en comunidades con más de una lengua oficial.
Normas sobre economía y hacienda.
Mandatos finalistas o programáticos dirigidos a los poderes públicos autonómicos (aunque a veces solo repiten lo que ya establece la CE).
Listas de derechos, siempre que se refieran solo a lo que pueden realizar los gobiernos autonómicos dentro de sus competencias. El TC ha establecido su validez.

El TC establece que los Estatutos pueden incluir tanto lo que exige la CE de forma directa (art. 147.2) como otros aspectos que no están directamente mencionados pero que están relacionados con el funcionamiento, las instituciones o las competencias de cada CCAA.

Naturaleza jurídica

El EA es una fuente del Derecho con una doble dimensión, ya que es la norma institucional básica de cada CCAA (formando la base de su ordenamiento jurídico) y es parte del ordenamiento jurídico estatal (art. 147.1 CE). Esto se refleja en la aprobación del EA mediante LO por las Cortes Generales (arts. 146 y 147.3 CE, en relación con el art. 81.1 CE).

De esta doble naturaleza derivan varias consecuencias:

Los Estatutos están sometidos a la CE, de la que obtienen su legitimidad, y por tanto el EA está sometido a los instrumentos ordinarios de control de constitucionalidad. El TC lo ha reafirmado en varias sentencias.
Aunque se aprueban mediante LO, no pueden ser modificados por cualquier LO, ya que tienen una naturaleza específica que impide su modificación por normas estatales en materias que les son propias.
Dentro del ordenamiento autonómico, el Estatuto tiene carácter superior, prevaleciendo sobre otras normas autonómicas tanto en lo formal como en lo sustancial.
Por su posición especial, también sirven como parámetro de constitucionalidad para otras normas del Estado y de las CCAA (art. 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional – LOTC).

Elaboración y reforma de los Estatutos de Autonomía

Elaboración de los Estatutos de Autonomía

La CE preveía dos vías principales de acceso a la autonomía, que conducían a su vez a diferentes procedimientos de elaboración de los correspondientes Estatutos. Junto a estos dos cauces generales, en la práctica se han utilizado dos de modo excepcional:

La vía general de acceso a la autonomía (art. 143 CE): Fue utilizada por doce CCAA: Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y León.
- a) Castilla y León: recurrió al mecanismo de cierre del art. 144 c) CE debido a la oposición a incluir la provincia de Segovia.
- b) Madrid: pese a no tener una identidad regional histórica clara, fue autorizada por las Cortes Generales como Comunidad Autónoma en virtud del art. 144 a) CE, por sus particularidades, especialmente por ser sede de la capital del Estado.
El procedimiento de elaboración del EA en estas CCAA se distinguía en la fase de iniciativa, que correspondía a una asamblea formada por miembros de la diputación u órgano interinsular de las provincias implicadas, junto con los diputados y senadores elegidos por estas provincias. Una vez elaborado el proyecto, este se elevaba a las Cortes Generales, donde se seguía la tramitación ordinaria conforme al art. 146 CE.
El acceso a la autonomía por la vía cualificada del art. 151 CE: otorga a las CCAA una mayor participación en la aprobación del Estatuto, lo que le confiere un carácter de norma pactada. Los rasgos más destacados del procedimiento son:
- El proyecto de Estatuto debía ser elaborado por una asamblea compuesta por todos los diputados y senadores elegidos en el ámbito territorial correspondiente (de la CCAA).
- El proyecto se remitía a la Comisión Constitucional del Congreso, que lo analizaba junto con una delegación de la asamblea redactora, buscando alcanzar un acuerdo conjunto.
- Finalmente, era imprescindible que el Estatuto fuese aprobado en referéndum por mayoría del cuerpo electoral de la CCAA (art. 151.2 CE).
Navarra (procedimiento especial de acceso a la autonomía): Navarra, como territorio foral, accedió a la autonomía mediante la Disposición Adicional Primera de la CE. En lugar de elaborar un EA, se actualizó su régimen foral a través de la LO de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA). Esta ley fue fruto de un pacto entre la Diputación Foral de Navarra y el Estado, ratificado por las Cortes Generales. Aunque su denominación y elaboración son distintas, la LORAFNA cumple la misma función que un EA, por lo que Navarra es reconocida como CCAA.
Ceuta y Melilla (acceso a la autonomía por el art. 144 b) CE): este artículo permite conceder autonomía a territorios fuera de la organización provincial. Así se aprobaron sus EA mediante las LO 1 y 2/1995, respectivamente. Sin embargo, su autonomía es limitada, ya que no tienen potestad legislativa. El TC confirmó que Ceuta y Melilla no son CCAA, sino Ciudades Autónomas.

La reforma de los Estatutos de Autonomía

La CE establece una remisión genérica a los EA sobre el procedimiento de su reforma. Sin embargo, el art. 147.3 CE dispone que toda reforma debe ser aprobada por las Cortes Generales mediante LO, en consonancia con la naturaleza dual (estatal y autonómica) de los Estatutos. Esta doble dimensión también se refleja en la iniciativa de reforma, ya que muchos EA la atribuyen tanto a órganos autonómicos (Consejo de Gobierno y Asamblea Legislativa) como a órganos estatales (Cortes Generales e incluso el Gobierno de la Nación). Para los Estatutos aprobados por el procedimiento del art. 151 CE, la Constitución exige que su reforma también sea ratificada en referéndum por el electorado (art. 152.2 CE).

En cuanto a la práctica:

A raíz de los pactos autonómicos de 1992, las Comunidades del art. 143 CE reformaron sus Estatutos en 1994 para ampliar competencias dentro del marco del art. 149.1 CE.
En 1991, se impulsaron reformas para unificar la fecha de elecciones autonómicas, lo que requirió permitir la disolución anticipada de las Asambleas Legislativas.
Entre 1996 y 1999, hubo una nueva fase de reformas, centradas en mejorar aspectos institucionales.
A partir de 2006, se iniciaron reformas más intensas, que afectaron profundamente a varios Estatutos, modificando competencias y otros contenidos, e incluso derogando y sustituyendo Estatutos originarios.