Ordenamiento Jurídico y Estructura Institucional de la Unión Europea

Organizaciones Internacionales y la Unión Europea

Una Organización Internacional es una asociación de Estados creada mediante un Tratado Internacional, dotada de personalidad jurídica internacional. Estas organizaciones están sujetas al derecho internacional y son los únicos entes que pueden crear normas de derecho internacional. Todas las organizaciones internacionales poseen un sistema orgánico capaz de ejercer las competencias necesarias para el logro de sus objetivos.

Ejemplos de Organizaciones Internacionales

OTAN: Tiene como objetivo la estabilidad y seguridad, con un órgano decisorio propio.
OMC: Cuyo órgano decisorio es el Consejo de Ministros, pretende asegurar el comercio libre, facilitando la circulación de mercancías entre países y la reducción de aranceles.

La Unión Europea: Un Modelo Sui Generis

La Unión Europea (UE) no es una organización de cooperación internacional, sino que presenta un esquema diferente, siendo una organización internacional económica y política con objetivos ambiciosos. En la UE, el Parlamento Europeo representa a los ciudadanos.

Tratados Fundacionales

En sus inicios, encontramos dos Tratados clave:

Tratado CEEA: Crea la Comunidad Europea de Energía Atómica (CEEA).
Tratado CEE: Crea la Comunidad Económica Europea, cuyo principal objetivo es la creación de un mercado común, aunque no el único, incluyendo también una política agrícola común.

Estas tres organizaciones económicas fueron inicialmente formadas por 6 países fundadores.

Evolución y Ampliación de la UE

En 1992, se firma el Tratado de la Unión Europea (TUE) en Maastricht, Países Bajos. Este tratado estableció dos ámbitos de cooperación política que orientan el proceso hacia una meta federal: la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), que aborda las relaciones internacionales, y la cooperación en asuntos de seguridad, como instrumento para mantener la estabilidad.

Problema de la Ampliación: La Unión Europea, inicialmente concebida por y para 6 países, ya contaba con 12 Estados miembros en el momento de la firma del Tratado de Maastricht. La posterior ampliación incluyó a numerosos países, muchos de ellos con poblaciones significativamente menores en comparación con los Estados miembros más grandes (como Alemania, Francia, Italia, España o Polonia). Era necesario reformar el sistema de votación para evitar que la mayoría de países pequeños pudiesen oponerse a la minoría de países más poblados. Los países grandes temían que la entrada de países pequeños alterara el equilibrio de poder.

En 2007, se firma el Tratado de Lisboa, que modificó el sistema de votación, entre otros aspectos, para los Estados miembros de la UE.

Las Características del Derecho de la Unión Europea

La Unión Europea es una organización internacional que posee su propio ordenamiento jurídico, un sistema de normas distintivo. Este sistema jurídico es diferente, con una existencia distinta y separada tanto del Derecho internacional como del derecho interno de los Estados.

Características Generales del Ordenamiento Jurídico de la UE

Las características generales de un ordenamiento jurídico son: un sistema organizado, cohesionado y con carácter unitario. Es un sistema organizado que surge a partir del principio de jerarquía normativa, elemento clave para el control y la estructuración del ordenamiento jurídico.

En el Derecho de la Unión, los Tratados constituyen las normas constitucionales de la Unión. Estos son: el Tratado de la Unión Europea (TUE), el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Los Tratados son la norma fundamental del Derecho de la Unión, de la que surgen las demás normas.

Fuentes del Derecho de la Unión

Las fuentes del Derecho de la Unión son:

Principios Generales del Derecho: No son derecho legislado ni positivo. Son los valores en los que se sustenta el sistema de la Unión y en los que se inspira el legislador. Estos principios son reconocidos por los Tribunales de la Unión, que afirman su existencia.
Acuerdos Internacionales: La UE puede celebrar acuerdos internacionales con otros sujetos de la comunidad internacional (otros Estados, otras organizaciones, etc.), por ejemplo, el Acuerdo de Kioto. Estos forman parte del Derecho de la Unión y son adoptados por el Consejo.
Derecho Derivado: Comprende todos los actos normativos que las instituciones de la Unión adoptan con el fin de cumplir los objetivos de los Tratados.

Inmediatamente después de los Tratados se sitúan los principios generales (por ejemplo, proporcionalidad, no discriminación, etc.), seguidos por los acuerdos internacionales y, finalmente, el Derecho derivado, que es el más voluminoso e importante. Las fuentes del Derecho derivado son: los reglamentos, las directivas y las decisiones.

Autonomía del Derecho de la Unión

El Derecho de la Unión es un derecho sui generis porque tiene su propio sistema de fuentes y de actuación normativa. Posee un alto grado de autonomía respecto del Derecho internacional y del derecho interno.

Sin embargo, existen vínculos que matizan esta independencia. ¿Dónde radica, entonces, la independencia del Derecho de la Unión? Por un lado, los Tratados son acuerdos de Derecho internacional adoptados por los Estados miembros, y su contenido depende de la voluntad de estos. Los propios Estados podrían, en última instancia, decidir poner fin a la UE. Por otro lado, en relación con el derecho interno, la aplicación del Derecho de la Unión, adoptado en Bruselas, se realiza en los Estados a través de su aparato estatal. Por tanto, el Derecho de la Unión necesita del derecho interno para su efectiva aplicación, ya que se integra en los ordenamientos jurídicos nacionales.

El Derecho Originario de la Unión Europea

El Derecho Originario designa, por una parte, a los Tratados de la Unión (TUE, TFUE) y, por otra, a la Carta de los Derechos Fundamentales. Asimismo, el Derecho originario incluye el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM).

Evolución de los Tratados Fundacionales

Los Tratados de la Unión derivan de los Tratados originales de la Comunidad Económica Europea:

El primer tratado adoptado fue el Tratado CECA en 1951, que se extinguió en 2002 conforme a una cláusula de caducidad.
Posteriormente, en 1957, se crearon el Tratado CEE (para establecer un mercado común, primer objetivo de la UE) y el Tratado CEEA/EURATOM.

El Tratado CEE fue el más importante y se reformó con el Acta Única Europea en 1986, que fue crucial para el perfeccionamiento del mercado común. La segunda reforma importante fue el Tratado de la Unión Europea (TUE) de 1992. Este tratado creó la Unión Europea, marcando un paso de la integración económica de las Comunidades hacia una dimensión política, con la aspiración de una futura unión federal. Para dar contenido a esta unión política, se establecieron: la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), con el objetivo de crear una política exterior unificada, y el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ), considerado un logro europeo muy consolidado.

Tras el período inicial, la idea de una federación se vio matizada por la gran ampliación hacia Europa del Este, motivada en parte por el temor a la influencia de Rusia sobre las naciones limítrofes de la antigua URSS. Entre 1989 y 2004 se produjo la gran ampliación, incorporando tanto a países grandes como pequeños.

Reformas Clave del Derecho Originario

En el Derecho originario, destacan:

El Tratado de Ámsterdam (TA) de 1997, que pretendía ampliar el TUE de 1992.
El Tratado de Niza de 2001, que adaptó el sistema institucional para hacer viable la gran ampliación, aunque su reforma fue considerada insuficiente.
De ahí se pasó al Tratado de Lisboa de 2007, la última gran reforma del Derecho originario. Este tratado renombró el original Tratado CEE como TFUE y mantuvo el nombre de TUE de 1992. Además, otorgó valor jurídico vinculante a la Carta de los Derechos Fundamentales en toda la Unión.

Naturaleza del Derecho Originario

Los Tratados internacionales son la base del Derecho originario. Los Tratados tienen una dimensión de norma constitucional, siendo la carta constitucional de la Unión. Aunque no son una constitución en sentido formal, presentan similitudes sustantivas:

Incluyen una carta de derechos fundamentales.
Una parte orgánica.
Una dedicada a la acción exterior.
Una constitución económica (moneda, mercado, etc.).

Desde un punto de vista jurídico formal, el Tratado es la norma suprema de todo el sistema. Sin embargo, no se consideran una constitución en sentido estricto por dos razones principales:

La necesidad de ratificación unánime por parte de todos los Estados miembros.
Las constituciones se presumen como textos permanentes, con vocación de estabilidad y difícil reforma, mientras que los Tratados de la UE han sido objeto de múltiples revisiones.

Ámbitos de Aplicación de los Tratados

Ámbito de aplicación territorial: Se aplica en el territorio de los Estados miembros. Por ejemplo, los Tratados no se aplican en Gibraltar, debido a la posición de España.
Ámbito de aplicación material: [El documento original no especifica, pero abarca todas las políticas de la Unión].
Ámbito de aplicación temporal: Los Tratados no tienen plazo de caducidad, por lo que están vigentes por tiempo indefinido. No obstante, los Estados pueden decidir su retirada de la Unión.
Revisión de los Tratados: Regulada en el Artículo 48 TUE. La revisión exige el acuerdo unánime de los Estados miembros, lo que dificulta el proceso en una Unión de 28 países, al requerir el consenso de todos.

El Derecho Derivado de la Unión Europea

El Derecho derivado es el conjunto de normas que las instituciones de la Unión adoptan para cumplir con los objetivos y las exigencias de los Tratados de la UE. Las fuentes normativas típicas del Derecho derivado (Art. 289 TFUE) son tres actos distintos: Reglamento, Directiva y Decisión.

1. El Reglamento (Art. 289 TFUE)

El reglamento tendrá alcance general, será obligatorio en todos sus elementos y será directamente aplicable.

Acto de carácter general: Establece un régimen de obligaciones y derechos que vincula a todos los Estados miembros y a todas las personas que entren en su ámbito de aplicación en toda la UE.
Obligatorio en todos sus elementos: Significa que los Estados miembros no pueden realizar una aplicación parcial o selectiva de su contenido. El reglamento debe acatarse íntegramente. El Estado debe aplicarlo sin incluir elementos de discrecionalidad y tiene prohibido adoptar leyes nacionales para transponer un reglamento, aunque sí puede desarrollar su ámbito aplicativo.
Directamente aplicable: Implica que una persona puede reclamar los derechos que un reglamento concede desde el momento de su entrada en vigor, según lo dispuesto en el propio reglamento.

El reglamento es una norma con vocación de exhaustividad, que pretende agotar la regulación de una materia. Existen reglamentos comparables a una ley y reglamentos de ejecución. Los reglamentos son las normas habituales en las competencias exclusivas de la UE.

2. La Directiva

Se dirige a los Estados miembros, imponiéndoles un objetivo a alcanzar en un plazo determinado, pero dejando a los Estados libertad en cuanto a los medios y las formas para lograr dicho resultado.

Libertad de formas: Los Estados, de acuerdo con su ordenamiento jurídico interno, determinan si la transposición de la directiva se realizará mediante ley, decreto o reglamento.
Libertad de medios: La directiva establece el objetivo, y el Estado puede elegir los mecanismos adecuados para alcanzarlo.

La directiva exige una norma de transposición, es decir, que el Estado adopte una norma general para el logro del objetivo de la directiva (a diferencia del reglamento). Por lo general, la directiva no tiene aplicabilidad directa, ya que es una norma incompleta que, por definición, necesita normas de desarrollo para poder aplicarse.

Las directivas se encuentran principalmente en ámbitos competenciales compartidos. Ofrecen más margen y autonomía a los Estados que los reglamentos, siendo un instrumento clave de armonización. Ejemplo de aplicación: Una directiva podría establecer la prohibición de importaciones de ciertas mercancías en el ámbito de la pesca o la incautación de mercancías sospechosas de ser copias o falsificaciones.

3. La Decisión (Art. 289 TFUE)

Es un acto de carácter particular en un doble sentido:

Regula una situación muy específica y concreta. Ejemplo: La Comisión Europea decide imponer una sanción a Microsoft por abuso de posición dominante.
Tiene un destinatario concreto. Ejemplo: Una decisión de cerrar una frontera ante ganado enfermo para evitar la propagación de una enfermedad.

Principios Generales del Derecho y Acuerdos Internacionales de la UE

Principios Generales del Derecho

Con respecto a los Principios Generales del Derecho, como fuente del Derecho de la Unión, son normas obligatorias que expresan los valores superiores del ordenamiento jurídico. No son derecho positivo ni legislado, y no están publicados formalmente, sino que son objeto de afirmación y reconocimiento por parte de los Tribunales de la UE (Tribunal de Justicia y Tribunal General). Su utilidad es considerable, ya que el Derecho de la Unión, al ser un derecho relativamente reciente, presenta lagunas jurídicas que los Tribunales resuelven mediante la aplicación de estos principios. Ejemplo: Principios de eficacia y objetividad en el Derecho administrativo.

Acuerdos Internacionales

Los Acuerdos Internacionales son pactos entre dos o más sujetos de Derecho internacional, cuyo objeto es establecer un sistema de derechos y obligaciones. La UE puede celebrar acuerdos internacionales con otros sujetos de la comunidad internacional (Estados, otras organizaciones) dentro de los límites de sus competencias. Es decir, la UE solo puede celebrar acuerdos internacionales en materias en las que es competente, siempre respetando las competencias de los Estados miembros. Una vez asumido, el acuerdo internacional debe ser acatado.

Aplicación del Derecho de la Unión Europea

El principal objetivo de este tema es comprender cómo se integra el Derecho de la Unión en los ordenamientos jurídicos nacionales. Las normas europeas deben aplicarse en numerosos ámbitos materiales (pesca, sanidad animal, etc.). El Artículo 10 TUE afirma claramente que los Estados miembros están obligados a cumplir y aplicar íntegramente el Derecho de la Unión, adoptando todas las medidas necesarias para ello. La referencia al «Estado» comprende todo el aparato estatal: el Gobierno central, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y cualquier órgano o entidad pública, todos ellos sujetos al acatamiento y cumplimiento del Derecho de la Unión.

Consecuencias del Incumplimiento Estatal

¿Qué sucede si un Estado no cumple? Pueden darse dos casos:

La Comisión Europea, como guardiana de los Tratados, podrá demandar (aunque no está obligada) al Estado incumplidor ante el Tribunal de Justicia de la UE. De este procedimiento de incumplimiento puede derivarse una sanción económica.
El juez nacional puede resolver que el Estado debe indemnizar a las personas que han sufrido un daño o perjuicio a causa del incumplimiento estatal.

El papel del juez nacional es decisivo en la aplicación efectiva del Derecho de la Unión. Todo el aparato estatal debe intervenir en esta aplicación, y el juez cumple una función crucial al resolver conflictos donde el Derecho de la Unión no ha sido aplicado correctamente. Un ciudadano, para que se aplique el Derecho de la Unión, debe acudir al juez nacional. Este juez actúa también como «juez europeo», interpretando y aplicando el Derecho de la Unión. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE ha otorgado un papel fundamental al juez nacional en esta tarea. En la Sentencia Simmenthal de 1979, el TJUE estableció que el juez nacional tiene la obligación de aplicar íntegramente el Derecho de la Unión, apartando cualquier obstáculo (administrativo o procesal) del derecho interno que impida dicha aplicación.

Principios Jurisprudenciales Clave para el Juez Nacional

La jurisprudencia comunitaria ha establecido tres principios fundamentales dirigidos al juez nacional, que indican cómo debe aplicar el Derecho de la Unión:

1. Principio de Primacía del Derecho de la UE sobre el Derecho Interno

Este principio establece que, en caso de conflicto entre una norma de Derecho de la Unión y una norma de derecho interno, el Derecho de la Unión prevalece. Todas las normas del Derecho de la Unión prevalecen sobre cualquier norma de derecho interno. Ejemplo: Sentencia Costa contra ENEL (1964), donde se afirmó la primacía del Derecho comunitario.

La primacía se fundamenta en las cesiones de competencias realizadas por los Estados a la Unión Europea.

El TJUE ha reconocido que, si se produce un conflicto entre una norma de la Unión y una norma interna anterior, el juez debe inaplicar la norma interna. Los jueces no derogan normas, sino que las inaplican. Si el conflicto es entre una norma de la Unión y una norma interna posterior, el juez también debe inaplicar la norma interna.

El TJUE, en el caso Grogan (1991), se pronunció sobre la prohibición en Irlanda de proporcionar información sobre servicios de aborto disponibles en otros Estados miembros. El Tribunal afirmó que tal prohibición constituía una restricción a la libre prestación de servicios, y que el Derecho de la UE prevalecía en este aspecto.

2. Principio de Efecto Directo de las Normas de la UE

Este principio se refiere a que ciertas normas del Derecho de la Unión, no todas, tienen efecto directo y son invocables por los justiciables (los individuos) ante el juez nacional.

Para que una norma tenga efecto directo, debe reconocer un derecho de manera clara y precisa, su contenido debe estar delimitado en la norma y debe ser autosuficiente y completa, sin dejar margen de discrecionalidad al Estado. Este principio es fundamental porque permite a los individuos obtener el reconocimiento y la protección de sus derechos directamente ante los tribunales nacionales.

Condiciones para el Efecto Directo

Un Reglamento puede tener efecto directo. Al ser una norma que reconoce derechos, completa y autosuficiente, genera efecto directo. La eficacia directa completa implica que es invocable por el justiciable tanto ante el juez como ante el Estado.
La eficacia directa completa significa que la norma europea puede ser invocada por el justiciable tanto frente al Estado (eficacia vertical) como frente a otros particulares (eficacia horizontal), imponiendo obligaciones de carácter general a ambos. Esto es característico de los Reglamentos.
Las Directivas, al no ser normas completas y autosuficientes, generalmente no tienen efecto directo. Sin embargo, el TJUE reconoció en la Sentencia Van Duyn (1974) que una directiva no transpuesta en plazo puede ser invocada por el particular contra el Estado (efecto directo vertical ascendente), pero no contra otro particular (no tiene efecto directo horizontal), ya que las directivas imponen obligaciones a los Estados, no directamente a las empresas. Si una directiva no ha sido transpuesta en plazo o ha sido transpuesta de forma inadecuada, el particular puede invocarla directamente frente al Estado, ya que las obligaciones de transposición recaen sobre este.

3. Principio de Responsabilidad del Estado por Incumplimiento del Derecho de la UE

Este principio, no previsto inicialmente en los Tratados, fue establecido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE en la Sentencia Francovich (1991). Significa que, cuando un Estado miembro incumple las obligaciones impuestas por el Derecho de la Unión y de ese incumplimiento resulta un daño o perjuicio para un particular, el juez nacional deberá declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por el daño causado. Este principio es un instrumento que contribuye a la ejecución forzosa del Derecho de la Unión y permite una indemnización por parte del Estado, cuya cuantía deberá fijar el juez nacional.

El Tribunal reconoció la responsabilidad del Estado en casos de directivas no transpuestas. Ejemplo: El caso Francovich se refería a trabajadores italianos que no recibieron salarios adeudados por empresas en quiebra, debido a la falta de transposición por Italia de una directiva sobre fondos de garantía salarial (similar al FOGASA en España).

Otro ejemplo es el caso Brasserie du Pêcheur (1996), donde una ley alemana prohibía la comercialización de cerveza que no cumpliera con la «Ley de Pureza» alemana, lo que impedía la entrada de cerveza francesa («Brasserie du Pêcheur»). El TJUE consideró que esto incumplía la libre circulación de mercancías y generaba responsabilidad estatal.

La Aplicación del Derecho de la Unión Europea en España

Este tema aborda dos cuestiones principales: la integración del Derecho de la Unión en el ordenamiento jurídico español y la intervención de las Comunidades Autónomas (CCAA) en este ámbito. Es importante destacar que el Artículo 93 de la Constitución Española (CE) prevé expresamente la cesión del ejercicio de competencias por parte del Gobierno a organizaciones internacionales. En 1978, se inició el proceso de adhesión de España a la Unión Europea, haciendo uso de esta cláusula constitucional. Una vez firmados los Tratados internacionales de adhesión en 1986, surge la cuestión de su integración. En España, la publicación íntegra del acuerdo en el Boletín Oficial del Estado (BOE) determina la aplicación del tratado internacional. Aunque puede haber un lapso entre la adopción del acuerdo y su publicación, el Artículo 96 CE establece que los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno.

En el caso español, se ceden competencias a la Unión que, a nivel interno, pueden estar atribuidas a las CCAA (por ejemplo, en materia de agricultura). Sin embargo, una CCAA no puede decidir unilateralmente sobre estas materias ante la Unión, ya que la representación exterior y la ejecución de los tratados internacionales corresponden al Estado central, conforme a los Artículos 81 y 103.1 CE.

Control de Incumplimiento en la Unión Europea

El control de incumplimiento se basa en dos premisas: 1) El incumplimiento por parte de un Estado miembro del Derecho de la Unión. 2) El incumplimiento por parte de las propias instituciones de la Unión de sus obligaciones en el Derecho de la Unión. Ambas situaciones deben ser abordadas conforme al Derecho de los Estados y al Derecho de la Unión. Ejemplo: Sanción impuesta a España el 6 de septiembre de 2012 por incumplimiento de una directiva sobre transporte ferroviario. Respecto al incumplimiento por parte de un Estado, existe el Recurso por Incumplimiento. Las acciones contra las instituciones son el Recurso de Anulación, el Recurso por Omisión y la Acción de Responsabilidad Extracontractual.

Recurso por Incumplimiento (Art. 258-261 TFUE)

Este procedimiento es iniciado por la Comisión Europea, con carácter discrecional, contra un Estado miembro que incumple sus obligaciones establecidas en el Derecho de la Unión. La Comisión, como garante de la protección de la Unión Europea, vela por el cumplimiento del Derecho de la Unión por parte de los Estados. El Tratado le permite iniciar este procedimiento por incumplimiento. La Comisión decide si debe o no iniciar el procedimiento de incumplimiento y cuándo hacerlo, ya que no existen plazos preestablecidos. La negativa de la Comisión a iniciar un procedimiento de incumplimiento no es un acto recurrible judicialmente, lo que le otorga una discrecionalidad absoluta en esta fase.

Es importante distinguir el incumplimiento estatal del incumplimiento de un ciudadano ante la administración. Los particulares tienen la posibilidad de denunciar situaciones de incumplimiento ante la Comisión. Muchas demandas de incumplimiento tienen su origen en denuncias de ONG, especialmente en el ámbito medioambiental, aunque la Comisión mantiene la potestad de decidir si abre o no el procedimiento.

Procedimiento del Recurso por Incumplimiento

El concepto de «Estado» comprende todo el aparato estatal, siendo responsable cualquier órgano del Estado. El incumplimiento puede consistir en un acto positivo o en una omisión (por ejemplo, la no transposición de una directiva en plazo). El incumplimiento tiene carácter objetivo, es decir, no importa la intención del Estado de cumplir o las dificultades derivadas de la coyuntura económica o política, ya que estas no justifican el incumplimiento.

Si la Comisión decide aceptar el procedimiento, envía al Estado incumplidor una carta de requerimiento, en la que se exponen los motivos del incumplimiento y se concede al Estado un plazo para contestar y rectificar. A menudo, los Estados no responden o sus respuestas no son convincentes. Si transcurrido el plazo, el Estado no contesta o no rectifica, la Comisión envía un dictamen motivado, un documento más extenso que reitera los motivos del incumplimiento y concede un nuevo plazo para la rectificación.

Si, transcurrido el plazo, el incumplimiento persiste, la Comisión puede plantear un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia de la UE. No hay un plazo fijo para esta acción, y la Comisión no está obligada a iniciar el procedimiento judicial. Si la Comisión plantea la acción y el Tribunal de Justicia la estima en cuanto al fondo, dictará una sentencia declarando el incumplimiento. Esta sentencia es obligatoria y debe ser cumplida por el Estado. Si el Estado no cumple la sentencia, la Comisión puede iniciar un procedimiento de sanción económica pecuniaria contra el Estado incumplidor. En esta fase, los Estados suelen cumplir.

La Comisión puede proponer al Tribunal de Justicia la imposición de una multa coercitiva (que se incrementa hasta el cumplimiento) o una suma a tanto alzado (una cantidad fija). La multa coercitiva busca promover el cumplimiento, mientras que la suma a tanto alzado tiene un carácter sancionador.

Ejemplos de Incumplimiento y Sanción

Ejemplos de incumplimiento: La Sentencia Comisión contra Francia (1996) se refiere a un recurso interpuesto por la Comisión contra Francia por el sabotaje de productos agrícolas españoles en la frontera franco-española. La sentencia declaró el incumplimiento de Francia respecto a la libre circulación de mercancías. Otro ejemplo es la sentencia declarativa de incumplimiento contra Bélgica, relativa a la libre circulación de trabajadores, porque Bélgica exigía una titulación de neerlandés obtenible en un único centro, lo que la Comisión consideró una restricción desproporcionada a la libre circulación.
Ejemplo de sanción: La Sentencia de 2005 impuso una sanción por la inejecución de una sentencia declarativa de incumplimiento contra Francia, relacionada con un reglamento comunitario de 1982 que exigía a los Estados miembros el control del tamaño de las capturas de pescado para evitar la pesca de ejemplares pequeños. El importe de las sanciones se calcula en función del PIB del Estado, de modo que los países más ricos reciben sanciones mayores.

Recurso de Nulidad (Art. 263 TFUE)

Objeto: Este recurso se plantea con el fin de que, si la sentencia lo estima, el Tribunal de Justicia o el Tribunal General declaren nulo y sin efecto un acto normativo adoptado por las instituciones de la Unión. Un acto de la Unión declarado nulo carece de efectos jurídicos. La importancia de esta acción en la Unión Europea radica en que garantiza la vigencia del principio de legalidad, asegurando que las instituciones de la Unión cumplan y respeten el Derecho de la Unión en su actuación.

El Tribunal de Justicia y el Tribunal General son los encargados de controlar la legalidad de los actos de las instituciones. Esta acción se plantea contra actos adoptados por las instituciones que producen efectos jurídicos vinculantes.

Motivos y Plazos del Recurso de Nulidad

Motivos de Nulidad: El Artículo 263 TFUE recoge diversos motivos de nulidad, que pueden resumirse en la violación de cualquier norma del Derecho de la Unión. Así, cualquier norma inferior que vulnere los Tratados (incluyendo los derechos fundamentales) o una norma superior (por ejemplo, un reglamento de ejecución que vulnere un reglamento de base) es nula. Otros motivos de nulidad incluyen la desviación de poder por parte de la institución que adopta el acto, la incompetencia o la vulneración del procedimiento establecido para la adopción del acto.

El plazo para interponer el recurso es de dos meses a partir de la publicación oficial del acto litigioso en el Diario Oficial de la Unión Europea. Este plazo es breve porque, si la sentencia estima el recurso, el acto litigioso es declarado nulo con efectos retroactivos al momento de su entrada en vigor. La publicación del acto es el momento clave, ya que la entrada en vigor puede ser posterior.

Legitimación Activa y Pasiva

El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión tienen legitimación activa privilegiada, pudiendo interponer el recurso de nulidad sin necesidad de alegar un interés específico. El Tribunal de Cuentas y el Comité de las Regiones tienen legitimación semiprivilegiada, pudiendo recurrir actos que vulneren sus prerrogativas.

La legitimación de los particulares (personas físicas o jurídicas) es más restrictiva (legitimación no privilegiada) y se admite en supuestos específicos del Artículo 263 TFUE:

a) Contra un acto reglamentario que les afecte directamente. Un acto reglamentario es un reglamento jurídico que afecta directamente al particular cuando el acto litigioso incide en la esfera de sus derechos e intereses sin necesidad de un acto intermedio.
b) Contra un reglamento ejecutivo (no una norma de base) que les afecte directamente.
c) Si el acto litigioso les afecta directa e individualmente. La afectación directa ocurre cuando el acto singulariza al demandante frente al resto de personas. La afectación individual, según el TJUE, se produce si una persona se ve singularizada por el acto litigioso de forma análoga a un destinatario. Una directiva, por ejemplo, no puede afectar individualmente a un particular porque afecta al Estado y necesita una norma de transposición, por lo que no se puede pedir su nulidad directamente.

Es difícil que un reglamento afecte individualmente a un particular debido a su carácter general. Sin embargo, existen casos en la jurisprudencia donde el Tribunal lo ha aceptado. Ejemplo: En el caso Codorníu contra Consejo (1994), un reglamento reservaba la mención comercial «Gran Crémant» para espumosos de alta calidad de Francia y Luxemburgo, excluyendo a Codorníu. El Tribunal aceptó el recurso de nulidad porque Codorníu poseía la marca «Gran Cremant» desde 1924, lo que la singularizaba frente a cualquier otro productor. Así, se aceptó que el reglamento afectaba individualmente a Codorníu.

En resumen, la legitimación de los particulares para acceder a los tribunales de la Unión es muy limitada y restringida.

Las Instituciones de la Unión Europea (Art. 13-19 TUE)

De las siete instituciones de la Unión, cuatro son consideradas instituciones políticas o intervienen directamente en el proceso político de la Unión. Entre ellas, el Consejo Europeo es la que ostenta la máxima autoridad, reuniendo a los Jefes de Estado o de Gobierno de los 28 Estados miembros, junto con su Presidente.

El Consejo Europeo es una institución política de impulso, que no legisla, sino que se reúne para definir las orientaciones políticas generales y las prioridades de la Unión (por ejemplo, la política migratoria). El triángulo institucional que interviene en el proceso legislativo y ejerce poderes de ejecución normativa está formado por el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión y la Comisión Europea.

Otras Instituciones Clave

El Parlamento Europeo: Compuesto por eurodiputados que representan a los ciudadanos de los Estados miembros.
La Comisión Europea: Formada por comisarios (actualmente 27), que representan el interés general de la Unión.
El Consejo de la Unión: Compuesto por ministros de los Estados miembros, que representan los intereses de sus respectivos países. Es una institución intergubernamental.
El Banco Central Europeo (BCE): La máxima autoridad monetaria en la eurozona.
El Tribunal de Cuentas: Encargado de revisar la ejecución del presupuesto de la UE, sin poder legislativo.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE): Garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados.

El Consejo Europeo (Art. 15 TUE)

El Presidente del Consejo Europeo (Art. 15.6 TUE) asume, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común.

El Consejo de la Unión

Representa a los Estados miembros y se compone de ministros, representantes de rango ministerial, en diversas formaciones (por ejemplo, Consejo de Asuntos Generales, Consejo de Asuntos Económicos y Financieros, etc.). Aunque la organización ministerial no reside permanentemente en Bruselas, el Comité de Representantes Permanentes (COREPER), que forma parte del Consejo, asegura la continuidad de sus trabajos. Sus funciones incluyen:

Reuniones semanales de representantes diplomáticos (embajadores de cada Estado miembro), con carácter permanente, para debatir y discutir las propuestas de la Comisión Europea.
Preparar la agenda de prioridades y las decisiones del Consejo.
Identificar qué país asumirá la presidencia rotatoria semestral.

Si el COREPER aprueba una propuesta por unanimidad o mayoría cualificada, esta se acepta sin discusión en la reunión del Consejo de Ministros (puntos A). Los puntos que no son objeto de acuerdo en el COREPER se discuten en la reunión del Consejo. Previamente a la discusión por los embajadores, existen grupos de trabajo especializados donde están representados los Estados.

Composición y Presidencia

El Consejo tiene una presidencia semestral rotatoria, ocupada por un Estado miembro durante seis meses, que preside las reuniones del Consejo. Esta presidencia fija la agenda semestral de prioridades para la Unión, un plan de trabajo que suele incluir temas de interés europeo y de la propia presidencia (por ejemplo, España bajo Aznar y Zapatero impulsó el refuerzo de lazos con América Latina y el Mediterráneo).

Aunque un Estado importante puede impulsar una presidencia más robusta, los Estados pequeños, con menos recursos, también contribuyen. La rotación implica que cada país asume la presidencia aproximadamente cada 14 años, lo que puede plantear desafíos para la continuidad y la energía de los trabajos.

Adopción de Decisiones

El Consejo adopta decisiones por unanimidad en un número limitado de supuestos, como la adhesión de nuevos miembros, la adopción de una nueva moneda o ciertas decisiones de política exterior.
En la mayoría de los casos, rige la mayoría cualificada. Para que una norma sea aprobada por mayoría cualificada, debe concurrir una doble mayoría: el 55% de los Estados miembros debe votar a favor, representando al menos el 65% de la población total de la Unión.

Competencias del Consejo

Competencias legislativas: Toda legislación europea debe ser adoptada y aprobada por el Consejo, generalmente junto con el Parlamento Europeo.
Coordinación de políticas económicas: Tiene el poder de coordinar las políticas económicas de los Estados miembros, aunque no adopta la política económica de forma directa.
Aprobación del presupuesto: Junto con el Parlamento Europeo, adopta el presupuesto anual de la Unión.
Conclusión de acuerdos internacionales: El Consejo concluye los acuerdos internacionales de la Unión Europea, aprobando el consentimiento de la Unión para vincularse a ellos.
Decisiones en política exterior: Toma las decisiones en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), generalmente por unanimidad.

La Comisión Europea

Características

La Comisión es una institución supranacional, no gubernamental, que representa el interés general europeo, entendido como la suma de los intereses de los Estados en el marco del interés común de la Unión.
Es independiente de los Estados (Art. 17 TUE). La Comisión trabaja de manera independiente respecto de los Estados y de cualquier otro organismo (ONG, CCAA), sin admitir presiones externas que puedan desviar su interés general.
De la Comisión emanan las propuestas legislativas de la Unión, con el objetivo de satisfacer el interés general de Europa.
La Comisión es considerada el motor de la UE y la guardiana de los Tratados, velando por su cumplimiento.

Composición de los Miembros

La Comisión se renueva cada cinco años, tras las elecciones al Parlamento Europeo. En su nombramiento intervienen los Estados miembros y el Parlamento Europeo.

El Presidente es propuesto por el Consejo Europeo y elegido por el Parlamento Europeo. La Comisión en su conjunto es sometida a un voto de investidura del Parlamento Europeo. El Parlamento puede presentar una moción de censura contra toda la Comisión.

La Comisión adopta sus decisiones por mayoría simple (la mitad más uno de sus miembros). Sus reuniones son secretas.

Se presenta como un órgano colegiado y cohesionado. Una vez adoptadas las decisiones, todos los comisarios son responsables políticamente de ellas.

La Comisión debe actuar con independencia; sus miembros no pueden aceptar instrucciones de ningún Estado ni organismo. Los comisarios tienen prohibido aceptar regalos de más de 150€ para evitar conflictos de intereses.

El Presidente de la Comisión

El Presidente reparte las carteras de trabajo entre los comisarios, define las orientaciones políticas de la Comisión y nombra a los vicepresidentes, incluyendo al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, quien ejecuta la política exterior europea.

Competencias (Funciones) de la Comisión

Iniciativa legislativa: La Comisión tiene el casi monopolio de la iniciativa legislativa en la Unión Europea, elaborando propuestas de legislación en la mayoría de los ámbitos materiales del Derecho de la Unión, con dos excepciones principales:
- En política exterior, donde comparte la iniciativa con los Estados miembros.
- En materia monetaria (relacionada con el Euro), donde las competencias recaen principalmente en el Banco Central Europeo.
Poder de ejecución normativa: Aunque en la UE no existen «leyes» en el sentido nacional, sino actos legislativos como reglamentos y directivas, la Comisión tiene competencias en la ejecución normativa de estos actos. Este poder está condicionado por el hecho de que el Consejo es el titular de la potestad de ejecución. La Comisión ejerce sus facultades de ejecución normativa, que se someten a un comité de representantes de los Estados miembros (comité intergubernamental). Según la normativa de 2011, en ciertos supuestos, si este comité vota en contra de las propuestas de la Comisión, el Consejo puede asumir la potestad de ejecución.
Ejecución del presupuesto: La Comisión ejecuta el presupuesto de la Unión.
Gestión de políticas y programas de la Unión: La Comisión actúa como una Administración Pública que gestiona programas y políticas públicas, aunque la ejecución final a menudo recae en las administraciones de los Estados miembros. Ejemplos:
- La política de libre competencia de la Unión es gestionada directamente por funcionarios en Bruselas.
- En el marco comercial de la Unión, la Comisión actúa como gestora en casos de dumping comercial (entrada masiva de productos de terceros países a precios inferiores a los de producción, lo que puede perjudicar a la industria europea). La Comisión investiga si existe esta práctica desleal, a menudo relacionada con subvenciones del Estado de origen del producto. En estos casos, la Comisión no solo diseña y programa, sino que también gestiona activamente.
Negociación de acuerdos internacionales: La Comisión tiene competencia para negociar acuerdos internacionales en nombre de la UE, pero debe seguir las directrices de negociación establecidas por el Consejo, que es quien concluye el proceso.
Guardiana de los Tratados: La Comisión vigila y garantiza el cumplimiento efectivo del Derecho de la Unión. Para ello, tiene poderes de investigación e información en los Estados miembros. Si un Estado no cumple, la Comisión puede demandarlo ante el Tribunal de Justicia. Esta función de vigilancia y control también se extiende a las empresas, especialmente en el ámbito de la libre competencia, pudiendo imponer multas en caso de incumplimiento.
Representación internacional: La Comisión representa internacionalmente a la Unión en asuntos económicos, mientras que la representación política recae principalmente en el Consejo Europeo y el Alto Representante.

El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la Unión Europea, quienes tienen derecho a elegir a sus representantes por sufragio universal y directo. Sus principales sedes son Bruselas (sesiones en comisiones), Estrasburgo (sesiones plenarias) y Luxemburgo (secretariado general).

Actualmente, el Parlamento cuenta con 705 miembros, y es la única institución multilingüe de la Unión, con traducción simultánea para todas las lenguas oficiales. Los parlamentarios se organizan en grupos políticos en función de su ideología. Cada cinco años se renuevan los parlamentarios mediante elecciones. Para formar un grupo político, se requiere un mínimo de 25 diputados de al menos una cuarta parte de los Estados miembros (actualmente 7 Estados miembros).

Los principales grupos políticos son el Partido Popular Europeo (PPE) y el Partido Socialista Europeo (S&D), junto con otros como los Reformistas, los Verdes, el grupo de la Izquierda o los no inscritos. Históricamente, el PPE ha sido la fuerza política dominante en las elecciones europeas.

Los niveles de participación del electorado europeo suelen ser bajos, a menudo debido a la percepción de la lejanía de las instituciones o al desconocimiento de sus competencias.

La elección de los representantes europeos no se rige por una normativa electoral uniforme en todos los Estados miembros. Algunos optan por sistemas de elección proporcional, mientras que otros utilizan sistemas mayoritarios. Ejemplo: En el Reino Unido (antes del Brexit), predominaba la elección unitaria, donde todos los escaños se asignaban al representante con más votos en una circunscripción.

Competencias del Parlamento Europeo (Art. 289, 294 TFUE)

Procedimiento legislativo:
1. Procedimiento legislativo especial: Se utiliza para legislar en materias muy específicas, como ciertas políticas sociales o no discriminatorias. En este procedimiento, la Comisión presenta una propuesta que se remite al Consejo de la Unión. El Consejo consulta al Parlamento Europeo para obtener su opinión, que se plasma en un dictamen no vinculante. Esto significa que, incluso si el dictamen es contrario a la propuesta, el Consejo puede adoptar el acto legislativo.
2. Procedimiento legislativo ordinario (codecisión): Es el procedimiento más común (aproximadamente el 80% de los actos legislativos) y se desarrolla en varias lecturas:
  - Primera lectura: La Comisión presenta su propuesta, que se remite al Consejo y al Parlamento Europeo. El Parlamento adopta su posición. Si el Consejo aprueba la posición del Parlamento, el acto se considera adoptado. Si el Consejo no está de acuerdo, adopta una posición común y la remite al Parlamento. Es importante destacar que la propuesta inicial de la Comisión no puede ser desnaturalizada; si los cambios son sustanciales, la Comisión puede retirarla. A menudo se busca un acuerdo precoz mediante el diálogo político.
  - Segunda lectura: Si el Parlamento rechaza la posición común del Consejo por mayoría absoluta, el acto no se adopta. Si el Parlamento introduce enmiendas a la posición común, estas se remiten al Consejo. Si el Consejo aprueba todas las enmiendas, el acto se adopta. Si no, se convoca un Comité de Conciliación.
  - Tercera lectura: El Comité de Conciliación, compuesto por representantes del Parlamento y del Consejo, tiene un plazo de seis semanas para alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto. Si se alcanza un acuerdo, este se somete a votación final tanto en el Parlamento como en el Consejo. Si ambos lo aprueban, el acto se adopta.
Control político: El Parlamento ejerce control político sobre las demás instituciones, especialmente sobre la Comisión, a través de mociones de censura, preguntas, etc.
Competencias presupuestarias: El Parlamento Europeo, junto con el Consejo, adopta el presupuesto anual de la Unión.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)

El TJUE es el órgano jurisdiccional de la Unión Europea. Actualmente, está compuesto por dos tribunales principales:

Tribunal General: Resuelve litigios iniciados por particulares contra las instituciones de la Unión. Se organiza en salas especializadas por materias (funcionarios, propiedad intelectual, etc.). Actualmente, cuenta con 54 jueces. Es importante señalar que el Tribunal de la Función Pública Europea, que conocía de litigios entre la Unión y sus agentes, fue suprimido en 2016, y sus competencias fueron asumidas por el Tribunal General.
Tribunal de Justicia: Es la más alta instancia judicial de la UE. Actúa como un tribunal supremo y, en ciertos aspectos, como un tribunal constitucional (resolviendo conflictos de poderes, garantizando los derechos fundamentales y las competencias). Si un Estado miembro no cumple una sentencia del TJUE, puede ser objeto de sanciones. Como tribunal supremo, es el último intérprete del Derecho de la Unión. Los particulares pueden recurrir las decisiones del Tribunal General ante el Tribunal de Justicia. Ante el Tribunal de Justicia litigan principalmente los Estados miembros y las instituciones de la UE (Comisión, Consejo de la Unión, Parlamento, etc.), pero no el Consejo Europeo.