I. El Principio de Legalidad en el Derecho Presupuestario Español
En el Derecho Presupuestario español vigente tras la Constitución de 1978, existe una distinción fundamental en la aplicación del principio de legalidad entre los ingresos y los gastos del Estado, fruto de la denominada bifurcación del principio de legalidad financiera.
1.1. Legalidad Tributaria (Ingresos)
Los ingresos públicos, en particular los tributos, se rigen por el principio de legalidad tributaria (art. 133 CE). Los tributos se establecen y regulan mediante leyes tributarias específicas, de carácter permanente, sin necesidad de autorización anual en la Ley de Presupuestos. En consecuencia, la Ley de Presupuestos no autoriza los ingresos, sino que se limita a prever o estimar los que se espera recaudar durante el ejercicio.
1.2. Legalidad Presupuestaria (Gastos)
Los gastos públicos se rigen por el principio de legalidad presupuestaria (art. 134 CE), de modo que solo pueden realizarse aquellos gastos que estén expresamente autorizados por las Cortes Generales mediante los créditos presupuestarios incluidos en la Ley de Presupuestos, manteniéndose aquí la función clásica del presupuesto como instrumento de control parlamentario del gasto.
Esta separación entre previsión de ingresos y autorización de gastos pudo facilitar la acumulación de deuda oculta en el caso de Iberia, ya que permitió aprobar gastos legalmente autorizados sin un control parlamentario directo y anual sobre la suficiencia real de los ingresos y sobre el recurso al endeudamiento como vía de financiación. De este modo, el uso de deuda, especialmente a través de las Comunidades Autónomas y del sector público empresarial, pudo quedar parcialmente fuera del control parlamentario efectivo, dando lugar al elevado déficit y endeudamiento finalmente revelados en 202X.
Preguntas de Evaluación (Sección I)
- ¿Cuál de las siguientes afirmaciones describe mejor la naturaleza jurídica de la Ley de Presupuestos?
C) Es una ley con contenido constitucionalmente determinado. - ¿Qué institución tiene la iniciativa para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado?
C) El Gobierno
II. La Disciplina Presupuestaria y el Marco Normativo Europeo
2.1. Primacía del Derecho de la Unión Europea y Reforma Constitucional
El régimen jurídico de la Unión Europea tiene una importancia decisiva en materia presupuestaria, ya que impone límites obligatorios de déficit y deuda a los Estados miembros con primacía sobre el Derecho interno. En el caso de Iberia, el elevado déficit estructural y el volumen de deuda revelados activan las exigencias derivadas del Derecho de la UE, en particular del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (2012).
Para incorporar estas obligaciones europeas, España tuvo que reformar fuentes internas de máximo rango:
- Reforma Constitucional: Se modificó el artículo 135 CE, que constitucionaliza el principio de estabilidad presupuestaria y vincula los límites nacionales a los fijados por la Unión Europea.
- Desarrollo Legal: Se aprobó la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), que desarrolla el art. 135 CE y concreta los objetivos de déficit y deuda para todas las Administraciones Públicas.
Jerárquicamente, la Constitución se sitúa en la cúspide del ordenamiento, seguida de la LOEPSF como ley orgánica, todo ello condicionado por la primacía del Derecho de la Unión Europea.
2.2. Límites a la Modificación Presupuestaria mediante Decreto-ley
El Gobierno no puede aprobar ni modificar los Presupuestos Generales del Estado mediante Decreto-ley, ni siquiera en una situación de crisis como la descrita en 202X. Aunque el Decreto-ley está previsto para supuestos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE), la Constitución reserva la aprobación de la Ley de Presupuestos exclusivamente a las Cortes Generales (art. 134 CE).
La Ley de Presupuestos tiene un contenido constitucionalmente determinado y constituye un ámbito prohibido al Decreto-ley, por lo que las modificaciones presupuestarias necesarias para aplicar las medidas de austeridad exigidas por la “Troika” deben tramitarse necesariamente por vía parlamentaria, mediante una nueva Ley de Presupuestos o una ley formal de modificación presupuestaria. En consecuencia, el Gobierno no puede eludir el control parlamentario utilizando el Decreto-ley para aprobar recortes y reformas presupuestarias de esta naturaleza.
III. Estabilidad Presupuestaria y Prioridad de la Deuda (Art. 135 CE)
3.1. Vulneración del Principio de Estabilidad y Sostenibilidad Financiera
El principio fundamental vulnerado por Iberia es el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, recogido en el artículo 135 de la Constitución Española, tras su reforma de 2011.
Este principio exige que todas las Administraciones Públicas mantengan una situación de equilibrio o superávit estructural, y que el volumen de deuda pública no supere el 60 % del PIB, conforme a los límites establecidos por la Unión Europea. En el caso descrito, Iberia alcanza una deuda del 195 % del PIB, superando de forma manifiesta dichos límites, lo que supone una infracción directa del principio constitucional de estabilidad y sostenibilidad financiera.
3.2. Prioridad Absoluta del Pago de la Deuda Pública
El artículo 135 CE establece que el pago de los intereses y del capital de la deuda pública goza de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto público.
Esto implica que, en un contexto de crisis y negociaciones de austeridad con la Unión Europea como el descrito en el caso de Iberia, el Estado está constitucionalmente obligado a atender primero la deuda, incluso aunque ello suponga recortes en servicios públicos esenciales y gastos sociales, como pensiones o salarios públicos.
Esta prioridad explica que las medidas de ajuste impuestas afecten directamente al Estado del bienestar, reproduciendo una situación similar a la vivida por Grecia, donde la protección constitucional del pago de la deuda limitó el margen de decisión política interna en favor de la estabilidad financiera exigida por la UE.
Preguntas de Evaluación (Sección III)
- ¿Cuál de las siguientes entidades forma parte del sector público administrativo y tiene un presupuesto limitativo?
C) Un organismo autónomo - ¿Qué instrumento de la Unión Europea coordina las políticas económicas y presupuestarias de los Estados miembros antes de la aprobación de los presupuestos nacionales?
C) El Semestre Europeo - ¿Cuál es la finalidad principal del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC)?
B) Garantizar la estabilidad presupuestaria y controlar el déficit y la deuda.
IV. El Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) y el Semestre Europeo
La revelación de un déficit estructural del 7 % del PIB y de una deuda pública del 195 % del PIB sitúa a Iberia en un supuesto claro de déficit y endeudamiento excesivos, lo que activa la vertiente correctiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) mediante el Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE).
4.1. Etapas Clave del Procedimiento de Déficit Excesivo
- La Comisión Europea elabora un informe constatando el incumplimiento de los límites del 3 % de déficit y del 60 % de deuda establecidos en el artículo 126 TFUE.
- Dicho informe se remite al Consejo, que, tras valorar la situación, declara la existencia de un déficit excesivo y dirige recomendaciones al Estado miembro para que corrija la situación en un plazo determinado.
- Si el Estado no adopta medidas eficaces, el procedimiento se endurece progresivamente, haciendo públicas las recomendaciones, exigiendo informes adicionales y pudiendo imponer medidas correctivas más estrictas.
- El procedimiento finaliza cuando el déficit excesivo es corregido, momento en el cual el Consejo procede a su derogación.
4.2. Papel del Semestre Europeo en Desequilibrios Excesivos
Si Iberia presentara además desequilibrios macroeconómicos excesivos, el Semestre Europeo desempeñaría un papel central en la supervisión continua de su política económica y presupuestaria. A través de este ciclo anual de coordinación, la Comisión analiza la situación económica del Estado, evalúa sus planes presupuestarios y formula Recomendaciones Específicas por País, que deben ser tenidas en cuenta por Iberia al elaborar sus presupuestos nacionales.
De este modo, el Semestre Europeo actúa como un mecanismo preventivo y de seguimiento reforzado, complementando el PDE y condicionando de forma directa la autonomía presupuestaria del Estado, como ocurrió en la experiencia griega descrita en el texto.