Fundamentos del Derecho Administrativo: Actos, Procedimientos y Recursos

Los Tablones Edictales Electrónicos y el Tablón Edictal Único del BOE

El artículo 45.3 de la LPAC establece: «La publicación de los actos se realizará en el Diario Oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar». En virtud de ello, la apuesta del legislador parece orientarse hacia la supresión de los tablones electrónicos, exigiendo que la publicación de actos se realice, en todo caso, en el Diario Oficial de cada Administración Pública.

El BOE ha creado el denominado Tablón Edictal Único. Consiste en un sistema automatizado para la remisión de anuncios edictales de las notificaciones que no se hayan podido practicar por medios presenciales por cualquier Administración Pública, procediéndose a su publicación por este medio. Este sistema constituye un servicio gratuito y extraordinariamente eficaz.

Definición de Convenio

Los convenios, que poseen una naturaleza jurídica negocial y, por tanto, participan del supraconcepto de contrato, están excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público.

Son convenios los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de Derecho Público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común.

La Ley establece tres precisiones:

Los convenios no pueden suponer la cesión por parte de la Administración de la titularidad de la competencia.
Los convenios, ya sean con otras entidades públicas o con sujetos privados, no pueden tener por objeto prestaciones propias de los contratos.
El carácter jurídicamente vinculante de los convenios los separa de los pactos meramente políticos.

Las Carpetas Ciudadanas

Muchas Administraciones Públicas están desarrollando plataformas de comunicación con la ciudadanía que facilitan sus gestiones. Estos centros de comunicación se denominan «Carpeta Ciudadana», y a través de ella se prestan diferentes servicios:

Comunicación de datos: el ciudadano puede indicar, por ejemplo, el domicilio o medio preferente de notificación, y otros datos relevantes de contacto, como una dirección de correo electrónico convencional o el teléfono móvil en los que recibir los avisos de notificación electrónica.
Acceso al contenido de los expedientes o al estado de tramitación de los procedimientos: en los que el ciudadano tenga la condición de interesado. Así, gozan de un punto unitario para realizar esa gestión, sin necesidad de localizar o acceder a diferentes plataformas o páginas web.
Acceso al contenido de las notificaciones administrativas: que se le hayan cursado.
Presentación de escritos y solicitudes: enlazando con el correspondiente registro electrónico.
Otorgamiento de apoderamientos electrónicos: las Carpetas Ciudadanas pueden incluir una utilidad para otorgar apoderamientos, así como para consultarlos y revocarlos, facilitando esta operación.

Régimen Jurídico de los Convenios

La suscripción de los convenios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de actividades de utilidad pública y cumplir la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Para todo ello, es necesario que el convenio se acompañe de una memoria justificativa donde se analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico y el carácter no contractual de la actividad en cuestión.

Cada Administración y cada órgano deben actuar dentro del ámbito de sus respectivas competencias, sin que puedan resultar afectadas las competencias de otros poderes públicos.

Los convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes. No obstante, los convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de Derecho Público vinculados o dependientes no resultarán eficaces hasta que sean inscritos en el Registro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del Sector Público Estatal.

Los convenios interadministrativos suscritos por la Administración General del Estado con las Comunidades Autónomas deben ser remitidos al Senado.

El Documento Administrativo

El artículo 26.1 de la LPAC establece: «Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas».

Cuando un acto administrativo adquiere la condición de documento público, el ordenamiento jurídico le atribuye una serie de consecuencias.

Debemos diferenciar entre las siguientes nociones:

El acto administrativo: la declaración o decisión que emite la Administración.
La forma en la que se recoge esa decisión: puede ser oral, automática o escrita. El artículo 26.1 de la LPAC dispone que las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
El soporte o documento: de los actos emitidos en forma escrita, que puede ser en papel o electrónico. En diferentes lugares, la Ley reconoce el mismo valor y eficacia a las publicaciones y documentos electrónicos que a los impresos en papel, siempre que cumplan ciertos requisitos. En definitiva, supone que un acto administrativo dictado directamente en un fichero informático y firmado electrónicamente equivale a ese mismo acto impreso en papel y firmado de forma manuscrita.

Para ser considerados válidos, los documentos administrativos electrónicos deberán reunir los siguientes requisitos:

a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según su formato determinado, susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.
b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización.
c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.
d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
e) Incorporar las firmas electrónicas.

El Expediente Administrativo

Con frecuencia, la legislación administrativa ha empleado de modo indistinto los términos «procedimiento» y «expediente administrativos», pero, en propiedad, el expediente no es más que la plasmación documental de las actuaciones procedimentales.

La LPAC, en su artículo 70.1, establece: «Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla».

La confección adecuada del expediente es un deber de la Administración, ligado a la garantía de la defensa de los interesados en el procedimiento, a la transparencia en el mismo, al eventual control jurisdiccional de la actividad administrativa, así como a la eficacia de la propia Administración. La existencia y adecuada conformación del expediente es el presupuesto para el ejercicio del derecho de audiencia y, en caso de interposición de recurso de alzada contra la resolución, el órgano que dictó el acto objeto de impugnación debe remitir al órgano competente para resolver una copia «completa y ordenada» del expediente. O, en caso de recurso contencioso-administrativo, la Administración está obligada a remitir al órgano judicial el expediente administrativo, completo, foliado y acompañado de un índice de los documentos que contenga.

Los expedientes tendrán formato electrónico, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

Fines del Procedimiento Administrativo

Los fines son básicamente dos:

Función de garantía de los derechos de los administrados: El procedimiento administrativo constituye una garantía para los interesados, pues significa el sometimiento de la actividad administrativa a un cauce predeterminado y posibilita la participación de las personas afectadas en el proceso de adopción de las decisiones administrativas, permitiendo que estas puedan intervenir en defensa de sus derechos e intereses legítimos. Desde este punto de vista, el sometimiento de la actuación de la Administración a un procedimiento legalmente predeterminado es una conquista del Estado de Derecho, una derivación del principio de legalidad.
Función de garantía del interés público: El procedimiento posibilita, además, el acierto y oportunidad de la actuación administrativa, permitiendo que la Administración tenga en cuenta todos los intereses públicos y privados implicados en su actuación y evitando que actúe de manera irreflexiva o arbitraria.

Clases de Procedimientos Administrativos

Procedimientos de primer y segundo grado: Los primeros serían aquellos en los cuales la Administración ejercita inicialmente una potestad administrativa, y los procedimientos de segundo grado serían aquellos otros que están vinculados a un procedimiento anterior.

Procedimientos ordinarios y triangulares: En los primeros, la Administración actúa como «juez y parte» frente a los interesados. En cambio, en los llamados procedimientos triangulares, la Administración desempeña una función arbitral frente a los intereses contrapuestos de los particulares.

Procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva: Se trata de procedimientos en los que la resolución requiere la comparación en un único procedimiento, de acuerdo con los criterios establecidos.

Silencio Administrativo Desestimatorio

En estos casos, el interesado «puede» considerar que su pretensión ha sido desestimada por silencio administrativo, «a los solos efectos de posibilitar la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente» (artículo 24.2 de la LPAC). Es decir, en este supuesto, el silencio administrativo no produce un verdadero acto administrativo, sino que tiene por exclusiva función «ofrecer» una ficción legal con objeto de hacer efectivo el derecho a la tutela judicial, abriendo la vía de recurso, administrativo o contencioso-administrativo, que proceda.

Por ello, siempre se ha considerado que el silencio negativo no es equiparable a un acto administrativo, sino que es una simple ficción legal a los efectos exclusivamente procesales de abrir el recurso procedente.

Asimismo, dado que en los procedimientos que tienen asignado un silencio desestimatorio el vencimiento del plazo no supone la generación por ministerio de la Ley de un acto presunto desestimatorio, sino que simplemente se ofrece al interesado la posibilidad de entender desestimada su pretensión a los solos efectos de posibilitar la interposición del recurso que resulte procedente, debe entenderse que en los procedimientos iniciados a solicitud de particular nada impide que el interesado pueda optar, en lugar de recurrir, por reiterar su solicitud, sin que pueda oponerse la excepción de «acto confirmatorio».

Silencio Administrativo: Concepto

En los casos de inactividad formal de la Administración, esto es, cuando vence el plazo máximo para resolver y notificar un procedimiento sin que la Administración cumpla su deber legal, y sin que tal circunstancia sea imputable al interesado, el ordenamiento reacciona de dos formas.

Cuando se trata de procedimientos iniciados de oficio por la Administración susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen a los ciudadanos, la LPAC, en su artículo 25.1 b), prevé la técnica de la caducidad por inactividad de la Administración o perención, cuyo único efecto directo consiste en dar por terminado el procedimiento, como garantía de seguridad jurídica para los afectados. Sin embargo, la caducidad no prejuzga el fondo del asunto.

Ahora bien, cuando se trata de procedimientos iniciados a solicitud del interesado, y en concreto, en aquellos supuestos en los que la Administración debe autorizar o denegar el ejercicio de una actividad que se pretende realizar o debe resolver una solicitud de otra índole, así como los procedimientos iniciados de oficio por la Administración de los que pudiera derivarse el reconocimiento, o en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, en estos casos el legislador considera que no es suficiente con dar por concluido el procedimiento, sino que es preciso articular una técnica que permita ofrecer una respuesta al fondo del asunto. Y esta técnica es el «silencio administrativo», en virtud del cual al simple hecho jurídico que surge cuando vence el plazo máximo para resolver y notificar un procedimiento sin que la Administración cumpla su deber legal, la Ley asigna un significado en orden a la cuestión de fondo, esto es, la concesión o denegación de lo solicitado o pretendido por los interesados.

Silencio Administrativo Estimatorio

En estos casos, la perfección del silencio administrativo significa la aprobación de la pretensión formulada por el particular, es decir, la norma suple la inactividad de la Administración, concediendo ope legis al particular lo solicitado. De este modo, y a diferencia de lo que sucede en el silencio desestimatorio, el silencio estimatorio da lugar a la producción de un verdadero acto administrativo (artículo 24.4), si bien «presunto».

Así, la LPAC, en su artículo 24.2, declara inequívocamente que la estimación por silencio administrativo «tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento». Se trata, por tanto, de un acto (presunto) declarativo de derechos, con independencia de su conformidad o no con el ordenamiento.

Aun cuando el acto obtenido por silencio administrativo pudiera ser contrario al ordenamiento, la Administración no podrá ignorarlo como si no existiese, y si pretende anularlo deberá seguir para ello los procedimientos establecidos para la revisión de oficio de los actos declarativos de derechos.

Con todo, debe señalarse que la jurisprudencia sigue aplicando en el ámbito del urbanismo la tradicional prohibición de la adquisición de derechos o facultades contrarias al ordenamiento jurídico, entendiendo que se trata de una salvedad a la regla general de la LPAC, permitida por el artículo 24.1 de la propia LPAC.

La Información sobre el Plazo y el Sentido del Silencio Administrativo

Dado lo convencional e, incluso, arbitrario que puede ser el sentido del silencio en cada procedimiento, la LPAC, en su artículo 21.4, impone a las Administraciones Públicas dos deberes de información sobre estas determinaciones normativas: uno de carácter general, dirigido a los ciudadanos, y otro de carácter particular, dirigido a los interesados en un procedimiento.

La LPAC, en su artículo 21.4, obliga a las Administraciones Públicas a publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las «relaciones de procedimientos» de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como los efectos que produzca el silencio administrativo. Debe entenderse que se trata de un deber de publicidad activa.

La LPAC, en su artículo 21.4, añade un deber de información particular, en virtud del cual las Administraciones Públicas deben informar a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Esta información debe facilitarse en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que la Administración debe «dirigir» a los interesados dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación.

Perfeccionamiento del Silencio Administrativo

Silencio estimatorio: La LPAC, en su artículo 24.2, establece que los actos administrativos producidos por el silencio administrativo «producen sus efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma haya sido expedida». Por tanto, este silencio se perfecciona ope legis, por el simple vencimiento del plazo para resolver, sin que sea preciso que el interesado realice actuación alguna. Ello es lógico, pues la norma no viene sino a conceder lo que el interesado solicitó.

Silencio desestimatorio: Dada su limitada finalidad, la producción del silencio desestimatorio no tiene carácter automático por el simple transcurso del plazo legal para resolver y notificar, sino que debe entenderse como una posibilidad que la norma «ofrece» al interesado y de la que podrá o no hacer uso. En concreto, el interesado podrá elegir entre varias opciones: esperar a que la Administración dicte una resolución tardía, reiterar su solicitud o pretensión (abriendo un nuevo plazo de resolución) o dar por desestimada su pretensión mediante la interposición del recurso procedente, pero sin que una u otra opción deba suponer una merma de sus derechos y garantías.

La Certificación del Silencio Administrativo

En el caso de silencio administrativo estimatorio, una vez producido el acto presunto estimatorio, el particular puede precisar, en sus relaciones con terceros, acreditar que ha obtenido un acto administrativo por vía de silencio.

En tal caso, la LPAC, en su artículo 24.4, declara que los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. De modo novedoso.

Clases de Iniciación de Procedimientos

La LPAC, en su artículo 54, dispone que los procedimientos administrativos pueden iniciarse de oficio por la propia Administración o a solicitud de persona interesada. Tipos de iniciación:

Se inician de oficio los procedimientos administrativos que restringen derechos de los ciudadanos, así como los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.
Se inician a instancia de persona interesada los procedimientos administrativos de los que pueden derivarse actos declarativos o ampliatorios de la esfera de los derechos de los ciudadanos.

Medidas Provisionales

Concepto de Medidas Provisionales

La LPAC, en su artículo 56.3, establece que podrán acordarse las siguientes medidas provisionales, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil:

a) Suspensión temporal de actividades.
b) Prestación de fianzas.
c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad; el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos.
e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.
g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.
h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.
i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes.

Medidas Provisionales Previas al Inicio del Procedimiento

La Ley 4/1999 incorporó a la Ley 30/1992 una posibilidad ya prevista en múltiples leyes sectoriales: la de adoptar medidas provisionales antes del inicio mismo del procedimiento, si bien condicionaba esta posibilidad a su previsión en una norma con rango de ley, de modo que no era de directa aplicación. En cambio, la LPAC ha eliminado esta reserva formal de ley, autorizando directamente su uso. En concreto, la LPAC, en su artículo 56.2, dispone que antes de la iniciación del procedimiento, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia «inaplazable» y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas.

En general, estas medidas se reservan para tutelar bienes jurídicos de primera magnitud, como la salud o la seguridad de las personas frente a situaciones de riesgos graves e inminentes, que imponen la adopción inmediata de medidas cautelares.

Por lo demás, estas medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda. La LPAC, en su artículo 56.2, añade que, en todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

Medidas Provisionales Posteriores

Estas medidas pueden ser adoptadas por el órgano competente para resolver el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en el mismo acuerdo de incoación del procedimiento o a lo largo de su tramitación. Por otro lado, debe observarse que algunas normas imponen la audiencia previa a los interesados.

Ahora bien, la jurisprudencia ha rechazado la obligatoriedad de dar audiencia al interesado en casos en los que la urgencia de su adopción está justificada. La LPAC, en su artículo 56.5, ordena que las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso, debido a su accesoriedad, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente. Por último, cabe señalar que la jurisprudencia admite la impugnabilidad del acuerdo por el que se adoptan estas medidas cautelares.

Concepto de Actos de Instrucción

Los actos de instrucción son los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Es decir, son los actos de trámite que tienen por finalidad proporcionar al órgano competente para resolver el procedimiento los elementos de juicio necesarios para adoptar la resolución más adecuada a derecho y al interés público, debido al principio de oficialidad o inquisitivo. El artículo 75.1 establece que los actos de instrucción se realizarán sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan un trámite legal o reglamentariamente establecido.

Las Alegaciones

Las llamadas genéricamente alegaciones consisten en el derecho que la LPAC, en sus artículos 53.1.e) y 76.1, reconoce a los interesados a formular defensas, utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico y a aportar documentos u otros elementos de juicio. La formulación de alegaciones constituye una manifestación elemental del derecho de defensa (artículo 24.2 CE) y del carácter contradictorio del procedimiento.

La LPAC, en sus artículos 53.1.e) y 76.1, establece que las alegaciones pueden formularse en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia. A diferencia de lo que ocurre en los procesos judiciales, en el procedimiento administrativo no hay propiamente una fase de alegaciones, sino que estas pueden formularse en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. De este modo, hay que entender que es lícita la formulación de alegaciones tras el período de prueba. Asimismo, en algunos procedimientos en los que se prevé prescindir del trámite de audiencia previo a la propuesta de resolución, se ordena un trámite de alegaciones. En todo caso, debe señalarse que el interesado puede, antes de formular las alegaciones, exigir la puesta de manifiesto del expediente, con objeto de que las alegaciones se formulen con pleno conocimiento de las actuaciones. Por lo demás, las alegaciones pueden formularse en diversos momentos.

En cuanto a los efectos de las alegaciones, la LPAC establece que las alegaciones que formule y los documentos que aporte el interesado deben ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. En este sentido, la LPAC establece que la resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados.

Petición de Informe

A efectos de la resolución del procedimiento, la LPAC, en su artículo 79.1, dispone que se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. De este modo, la Administración puede instar la emisión de informes no preceptivos, si bien debe justificarse la solicitud de estos informes, con objeto de que esta posibilidad no se utilice con una finalidad dilatoria, contraria al principio de celeridad.

En cuanto a los efectos de la falta de petición del informe, la omisión del informe cuando es preceptivo se considera un vicio determinante de la anulabilidad del acto. No obstante, la LPAC no excluye expresamente la posibilidad de subsanación en estos casos de omisión de informes preceptivos (aunque no de los que sean, además, vinculantes). Así, la jurisprudencia ha llegado a admitir la incorporación de un informe con posterioridad a la resolución, si bien habría que limitar esta subsanación a aquellos casos en los que el informe es favorable a la resolución o acuerdo adoptado.

Evacuación de Informe

Los informes deben ser emitidos en el plazo establecido en la legislación sectorial correspondiente, si bien la LPAC, en su artículo 80.2, establece un plazo supletorio de 10 días. Además, la Ley permite que el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.

Contenido: enumeración clara y sucinta de los hechos; disposiciones legales aplicables y alegación razonada de la doctrina; y pronunciamientos que haya de contener la parte dispositiva.

Efectos de la Falta de Remisión en Plazo

De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, la LPAC, en sus artículos 80.3 y 22.1.d), dispone que se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, de la misma o distinta Administración, en cuyo caso se «podrá» suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.

No obstante, debe señalarse que en determinados procedimientos se establecen reglas especiales. Así, algunas normas sectoriales establecen que, en caso de la falta de emisión de los informes una vez transcurrido el plazo legalmente fijado, se proseguirán las actuaciones.

Información Pública

Consiste en un acto de instrucción en virtud del cual se posibilita la participación, durante un plazo determinado, de cualquier ciudadano en un procedimiento administrativo, sin necesidad de que tenga la condición estricta de «interesado» en el mismo, y ello con objeto de aportar a la Administración actuante sus propios puntos de vista sobre un proyecto de acto o disposición elaborado por la misma. La información pública constituye no solo un cauce funcional de participación ciudadana, sino que también sirve de fuente de información para la propia Administración, cumpliendo así una función de colaboración ciudadana con la Administración. Puede ser facultativo u obligatorio.

Prueba y Valoración

Las pruebas son los actos de instrucción que tienen por objeto demostrar la veracidad o exactitud de los hechos alegados, y que sirven de fundamento a la resolución final. La LPAC, en su artículo 77.1, establece que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por «cualquier medio de prueba admisible en Derecho». Son, por tanto, admisibles los medios de prueba previstos, con carácter general, en el Código Civil y en la Ley de Enjuiciamiento Civil, tales como pruebas documentales, periciales y testimoniales. Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de Derecho Público, se entenderá que este tiene carácter preceptivo. Por otro lado, la precisión de la LPAC de que se trate de medios «admisibles en Derecho» parece referirse a la prohibición de obtener pruebas por medios ilícitos con violación de los derechos fundamentales, tales como el derecho a no autoinculparse o el derecho a la inviolabilidad del domicilio, y que son nulas de pleno derecho, tal como tiene declarado la jurisprudencia.

En cuanto a la valoración de las pruebas, se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley de Enjuiciamiento Civil. Determinadas pruebas son valoradas conforme a las llamadas «reglas de la sana crítica», como el dictamen pericial aportado por los interesados, las declaraciones de los interesados o las declaraciones de los testigos. Otras pruebas presentan un especial valor, como sucede con los documentos públicos, entre los que se encuentran los expedidos por funcionarios públicos legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones, o las pericias procedentes de órganos y personal al servicio de la Administración.

Carga de la Prueba

A diferencia del proceso civil, donde como consecuencia del principio dispositivo rige el criterio de la aportación, con arreglo al cual incumbe a las partes proponer las pruebas y practicarlas, en el procedimiento administrativo se da una combinación de este principio, pues desde luego los interesados pueden proponer cuantas pruebas estimen convenientes (artículo 77.3 de la LPAC), y del principio de oficialidad o investigación, en cuanto que el órgano responsable del procedimiento está obligado a desarrollar, aun en el caso de que no lo pidan los interesados, la actividad probatoria adecuada cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija (artículo 77.2 de la LPAC), como es el caso de los procedimientos sancionadores en los que rige la presunción de inocencia.

De este modo, si no hay controversia sobre los hechos, sino que la Administración únicamente discrepa de las consecuencias jurídicas que cabe extraer de los mismos, no será precisa la apertura del período de prueba.

Pero debe señalarse, además, que en no pocos procedimientos la Administración no está obligada a refutar los hechos alegados por el administrado en contra de lo que parece desprenderse de la Ley, sino que recae sobre el administrado la carga de la prueba. De hecho, la jurisprudencia ha declarado que, a pesar de las apariencias, rige en el procedimiento administrativo la regla distributiva del onus probandi de acuerdo con el secular principio del incumbit probatio qui dicit. Así, en relación con los procedimientos tributarios, se establece que quien haga valer su derecho debe probar los hechos constitutivos del mismo.

Período y Admisión de Prueba

La LPAC, en su artículo 77.2, establece que el período de prueba no debe ser inferior a 10 días ni superior a 30. Durante este plazo deben proponerse y practicarse las pruebas que se juzguen pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días. Ahora bien, la Ley no determina en qué momento del procedimiento debe tener lugar este período de prueba, de modo que puede tener lugar en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. Además, debe observarse que para la práctica de la prueba no es necesaria, en múltiples procedimientos, la apertura de un período específico.

En cuanto a la admisión de las pruebas, la LPAC, en su artículo 77.3, restringe la discrecionalidad del instructor en la admisión de las pruebas: solo podrá rechazar las pruebas propuestas cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, y ello mediante acto motivado. En todo caso, la doctrina constitucional tiene declarado que el derecho al empleo de los medios de prueba pertinentes no es un derecho absoluto a que se practiquen todas las pruebas propuestas, de modo que no desapodera al instructor para enjuiciar la pertinencia de las mismas en función de que guarden o no relación con el objeto del procedimiento. Es preciso, además, que la prueba se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos. No obstante, se considera constitucionalmente incorrecta la inadmisión de una prueba testifical basada en la apreciación del instructor de la dudosa credibilidad de unos testimonios que no se han producido.

Derecho a la Audiencia: Noción

En virtud de este trámite, la unidad administrativa responsable de la instrucción del procedimiento debe notificar personalmente a todos los interesados en el mismo que el expediente queda a su disposición. Esto significa que los interesados pueden ejercitar dos facultades: primero, pueden examinar por sí mismos —o mediante representante— el contenido del expediente; y, segundo, a la vista de ese examen, pueden alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Por tanto, el derecho a la audiencia no puede reducirse a un mero «derecho a ser oído» antes de que recaiga la decisión, obviando la vertiente de vista y examen del expediente, lógica y legalmente inseparable de la anterior. Asimismo, a diferencia de las alegaciones que por propia iniciativa puede formular el interesado, la apertura del trámite de audiencia debe ser comunicada de oficio por la Administración.

El trámite de audiencia constituye una garantía tradicional del procedimiento administrativo, al que la jurisprudencia ha dedicado las más enfáticas calificaciones. En este sentido, la propia Constitución, en su artículo 105.c), al ordenar al legislador la regulación del procedimiento administrativo, precisa que la ley deberá garantizar, «cuando proceda», la audiencia del interesado.

Propuesta de Resolución

Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver una propuesta de resolución, lo cual no significa que no pueda formularse propuesta de resolución en el resto de los casos. La propuesta de resolución tiene lugar, en general, inmediatamente después del trámite de audiencia.

Clases de Terminación del Procedimiento

Modalidades de terminación del procedimiento: mediante resolución unilateral de órgano competente, mediante acuerdo bilateral con los interesados, y mediante la técnica de silencio administrativo, esto es, que concluya el procedimiento sin resolución ni acuerdo. Ahora bien, la forma de resolución unilateral puede presentar, a su vez, dos tipos de contenidos bien distintos:

La resolución en sentido estricto, es decir, aquella en la cual la Administración decide sobre el fondo del asunto.
Otras resoluciones que, debido a determinadas circunstancias, se limitan a formalizar la terminación del procedimiento, sin decidir el fondo del asunto, declarando la circunstancia que concurra en cada caso, y con indicación de los hechos producidos y de las normas aplicables (artículo 21.1 de la LPAC).

Por esta razón, desde un punto de vista material, pueden diferenciarse dos tipos de terminación del procedimiento: por un lado, aquellas modalidades en las que la Administración emite un acto jurídico-administrativo, ya sea unilateral o bilateral, que decide el fondo del asunto; y, de otro lado, las modalidades en las cuales el procedimiento concluye sin que la Administración haya resuelto el fondo del asunto, bien por causa imputable a los interesados, o bien por causa no imputable ni a la Administración ni a los interesados. En estos casos, la Administración puede dictar una resolución cuya única finalidad es declarar la finalización del procedimiento, a efectos de seguridad jurídica. El silencio administrativo, por su especial trascendencia.

Resolución

La LPAC, en su artículo 87, establece que antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento. No tendrán la consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento.

Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días. Tras la finalización de las actuaciones, debe concederse a los interesados un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes. El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo de inicio de las actuaciones «hasta que se produzca su terminación». Aun cuando la Ley no es precisa, habrá que entender que la suspensión abarca también el plazo de alegaciones.

Requisitos Formales de la Resolución

La resolución debe contener la decisión, que será motivada en los casos establecidos por la Ley en el artículo 35.1, que se estudian en el tema correspondiente a los elementos del acto administrativo. Asimismo, la Ley, en su artículo 88.6, dispone que la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma (motivación in aliunde o per relationem). Y la jurisprudencia sostiene que no es necesaria la reproducción literal del informe, como pareciera desprenderse del precepto, siempre que la resolución final lo invoque expresamente y se adjunte a la misma. Asimismo, la LPAC, en su artículo 88.3, exige que la resolución exprese, además, los recursos que contra la misma procedan, el órgano administrativo o judicial ante el que hubieren de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. Por lo demás, si la resolución se adopta por delegación, la LRJSP, en su artículo 9.4, exige que se indique expresamente esta circunstancia. E, igualmente, si existe una delegación de firma.

Asimismo, alguna Ley autonómica establece un precepto perfectamente generalizable, según el cual las resoluciones de la Administración se redactarán en términos claros y sencillos, utilizando un lenguaje que, respetando las exigencias técnicas y jurídicas, resulte comprensible. Por último, las normas reguladoras de algunos procedimientos fijan un plazo específico para la aprobación de la resolución a contar desde la fecha de formulación de la propuesta de resolución.

La Caducidad: Noción

La paralización de un procedimiento puede determinar su terminación por «caducidad». Ahora bien, la LPAC contempla dos tipos de caducidad del procedimiento que responden a un régimen diverso: por un lado, la caducidad causada por la paralización del procedimiento imputable al interesado (artículo 95); y, por otro lado, y con carácter novedoso respecto a la Ley de Procedimiento de 1958, la caducidad causada por la paralización del procedimiento no imputable al interesado (artículo 25.1.b)), llamada también perención, que será estudiada en el tema siguiente dedicado a la inactividad de la Administración.

Imposibilidad Material

La LPAC, en su artículo 84.2, incluye una causa de terminación del procedimiento próxima a la caducidad, pues tiene en común con esta la paralización del procedimiento. Ahora bien, la paralización del procedimiento no es imputable ni al interesado ni a la Administración, sino que obedece a causas sobrevenidas. Así, según la jurisprudencia, dentro de la imposibilidad material de continuar un procedimiento por causas sobrevenidas se incluyen supuestos como la desaparición física del interesado cuando no pudiesen sucederle sus herederos, las reformas legislativas, la modificación de la realidad física del objeto del procedimiento, la variación del status jurídico de los interesados. Tras ser incoado un procedimiento sobre la base de una determinada normativa, su modificación o derogación puede privarle de su razón de ser y producirse su terminación. La terminación del procedimiento debe ser declarada expresamente por la Administración mediante «resolución» motivada. Y, según han declarado los tribunales, no cabe alegar esta causa una vez vencido el plazo para resolver.

Elementos del Acto Administrativo

Elemento Subjetivo del Acto Administrativo

Para que un acto administrativo resulte válido, ha de ser dictado por el órgano competente para ello y, precisamente, por el sujeto titular del órgano en cuestión. El órgano que debe dictar el acto se encuentra establecido en las normas atributivas de las competencias administrativas. Se requiere una norma atributiva concreta, y solo podrá alterarse el ejercicio de la competencia por los mecanismos ya conocidos: delegación, avocación, sustitución, etc.

Por otro lado, el sujeto físico titular del órgano debe estar investido, debe encontrarse en el válido ejercicio de las tareas que corresponden al órgano administrativo a cuyo frente se encuentra. La investidura requiere un nombramiento legal, la toma de posesión del puesto o cargo, y el desempeño de la competencia en situación de servicio activo.

Cuando por alguna razón se incumple alguno de estos requisitos, surge un conflicto entre el principio de legalidad, que ha sido infringido (debiendo conducir a la anulación del acto), y el principio de seguridad jurídica, que invita a mantener el acto debido a su apariencia de legalidad.

Debemos notar, por otra parte, que la voluntad es un componente esencial de los actos jurídico-privados: los sujetos solo se obligan a aquello a lo que consciente y voluntariamente desean obligarse. Por el contrario, en el Derecho Administrativo, la voluntad interna es sencillamente irrelevante, es decir, lo que opina internamente el titular del órgano administrativo no afecta en modo alguno a la perfección del acto: basta que sea dictado con los requisitos subjetivos referidos para que sea plenamente válido y eficaz. Así, cuando un cargo firma un acto administrativo sin haberlo leído, ese acto no adolece de ningún vicio de la voluntad y es perfectamente válido.

Elemento Objetivo

Este elemento hace referencia al contenido del acto. Es, en definitiva, la declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio en que consiste el acto administrativo. El contenido del acto administrativo puede ser esencial o eventual, este último también llamado accidental o accesorio. El contenido esencial es el que ha de darse siempre, y sin su concurrencia no existirá acto administrativo en sentido propio; es, una vez más, la declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio en sí misma considerada. Por el contrario, el contenido accidental es aquel sin el cual el acto podría seguir existiendo perfectamente, pues se trata en realidad de cláusulas aledañas (colindantes) al contenido principal del acto, que de ser eliminadas no le quitarían sentido.

Conforme al artículo 34.2, el contenido de los actos administrativos, ya sea principal o accesorio, «se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos»; de donde se desprende que ha de reunir los siguientes requisitos:

Debe ser lícito, ajustándose al ordenamiento jurídico.
Ha de ser adecuado, lo que significa que debe corresponderse con el fin para el que se dicta.
El contenido ha de ser determinado o, cuando menos, determinable; debe ser posible conocer lo que verdaderamente se pretende con el acto.
El contenido del acto ha de ser posible, es decir, que su realización debe ser viable, factible.

Además, para que un acto administrativo resulte válido, se exige que concurra su presupuesto de hecho. Este no es precisamente un objetivo del acto, sino más bien un requisito previo que condiciona su validez: si no se produce el presupuesto de hecho, no puede dictarse el acto.

Elemento Teleológico

Se denomina principio de congruencia o adecuación del acto administrativo. La adecuación del acto también invoca el principio de proporcionalidad, que constituye un principio general del Derecho; en su virtud, si fuera posible dictar actos administrativos para alcanzar un mismo fin, se elegirá de entre todos el que resulte menos restrictivo de los derechos individuales.

Actualmente, las Administraciones Públicas que establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público, así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.

Juicio de idoneidad: analiza si la medida es susceptible de lograr el objetivo propuesto.
Juicio de necesidad: si no existe otra medida más moderada para la consecución del mismo propósito con igual eficacia.
Juicio de proporcionalidad en sentido estricto: si la medida es ponderada o equilibrada, derivándose de ellas más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto.

En su aplicación jurisprudencial, debemos destacar que el principio de proporcionalidad opera en dos tipos de supuestos: a) Con carácter ordinario, en aquellos casos en los que el ordenamiento jurídico admite la posibilidad de elegir uno entre varios medios utilizables. b) Ya con carácter excepcional, y en conexión con los principios de buena fe y equidad.

La Motivación del Acto Administrativo

Finalidad de la Motivación

La motivación cumple tres finalidades:

La de operar como mecanismo de control del acto administrativo, pues al consignar en la motivación el fundamento del acto, su destinatario puede oponerse al mismo destruyendo la motivación, esto es, demostrando la ilegalidad o iniquidad de las razones que la Administración declara como sustentadoras del acto.
La de precisar con mayor certeza y exactitud el contenido de la voluntad administrativa, lo que constituye un importante elemento interpretativo del acto. En este sentido, la motivación sirve asimismo al objeto de disuadir al destinatario de impugnaciones inútiles.
La de servir como elemento justificativo a la actividad administrativa ante la opinión pública en general.

Aspectos que Deben Motivarse

Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
Los actos que resuelvan los procedimientos de revisión en vía administrativa y los que declaren su inadmisión.
Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
Los acuerdos de suspensión de actos.
Los actos por los que en un procedimiento administrativo se acuerde la aplicación de la tramitación de urgencia, la ampliación de plazos o la realización de actuaciones complementarias.
Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad de continuarlo por causas sobrevenidas.
Los actos que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales.
Los actos que deban ser motivados en virtud de disposición expresa.
Los actos en cuya virtud se ponga fin a procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva.

Concepto de Elemento Formal: Motivación

El requisito de forma más importante es la motivación: «la motivación es la exigencia de hacer públicas las razones de hecho y de derecho que fundamentan el acto». El acto administrativo se habrá dictado por un motivo o razón determinada, pero la motivación no son tales motivos o razones en sí mismos, sino la necesidad de que en el propio acto se recojan formalmente las razones que lo fundamentan. Por ello, la motivación ha podido definirse como «el soporte en el que se vuelcan las razones, argumentos o motivos de la decisión administrativa», tratándose de un «requisito formal cualificado».

El ordenamiento jurídico impone que ciertos actos administrativos sean motivados; si tales razones no se incorporan al acto, aunque existan realmente, el acto adolecería de un vicio: la falta de motivación, esto es, el no haber consignado en el acto mismo los motivos por los que se dictó. En otras palabras: aunque el acto tenga sus motivos para dictarse, si tales motivos no se expresan en el propio acto, este carece de motivación, y es inválido.

La motivación suele consistir en la declaración de que se cumple el presupuesto de hecho que da lugar a la aplicación del acto administrativo, incluyendo la cita del precepto que recoge el objeto del acto. En el caso de un acto sancionador, la motivación sería la descripción de la conducta infractora en que incurrió el sujeto, y la cita del precepto en el que a tal infracción se le apareja la imposición de la sanción que contiene el acto.

Presunción de Validez

Según el artículo 39.1 de la LPAC, «los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». El precepto establece una presunción de que cuando se dicta el acto administrativo han sido satisfechos todos los requisitos intrínsecos del acto, y de que este contiene, por tanto, todos sus elementos, presumiéndolo válido.

Sucede, sin embargo, que el acto puede ser jurídicamente incorrecto y haberse dictado con infracción del ordenamiento jurídico, desconociendo algunos de los requisitos que se incluyen entre los cuatro elementos del acto; ello se debe a que es preciso distinguir tres conceptos diferentes: existencia, validez y eficacia. Un acto administrativo que existe se presume válido, y será susceptible de desplegar los efectos acordados por el acto, en tanto el mismo no sea anulado. En cualquier caso, la presunción de validez que establece el artículo 39.1 es iuris tantum, es decir, que puede destruirse mediante la aportación de prueba en contrario. En otras palabras, el acto administrativo se presume válido hasta que se anule, hasta que sea formalmente eliminado del escenario jurídico mediante alguno de los mecanismos que el Derecho establece.

Según la gravedad del vicio cometido, o lo que es lo mismo, en función del alcance del requisito que se infringe, distinguimos entre las siguientes categorías:

Invalidez: supone la incursión del acto en un vicio de tal calado que le impide la consideración de válido, circunstancia que provoca la eliminación del acto una vez constatada la infracción que es determinante de la invalidez, esto es, en el momento en que se destruya formalmente la presunción de validez de la que se beneficia el acto.
Irregularidad: la irregularidad es un vicio de muy escaso relieve, y de tan poca entidad que no conduce a la eliminación del acto administrativo.

La invalidez de un acto puede ser originaria (cuando el propio acto administrativo incurre en un motivo de invalidez) o sobrevenida (cuando el acto resulta contrario a Derecho por causas o circunstancias que aparecen en un momento posterior a su formación, deviniendo a partir de dicho momento).

Nulidad de Pleno Derecho (Artículo 47 LPAC)

Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

Anulabilidad (Artículo 48 LPAC)

Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
No obstante, el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Concepto y Naturaleza de la Notificación

Por una parte, constituye un deber de la Administración, que se erige en requisito de eficacia del acto administrativo en aquellos casos en que la notificación es preceptiva. Desde esta perspectiva, como ha declarado la jurisprudencia, el principio de buena fe en las relaciones administrativas impone a los administrados un deber de colaboración con la Administración en la recepción de los actos de comunicación que aquella les dirija.

Por otra parte, la notificación es una garantía de los administrados, un instrumento por el que darles a conocer los actos de la Administración que afectan a sus derechos e intereses legítimos. Y debido a la relevancia de la defensa de los derechos e intereses legítimos del interesado y de la información que se contiene en la notificación (motivación, pie de recurso…), puede entenderse que la notificación es una garantía instrumental al derecho fundamental a la tutela judicial (artículo 24.1 CE), erigiéndose en un instrumento capital del derecho de defensa. Una notificación incorrecta que produzca indefensión material lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE.

La notificación no es propiamente un acto administrativo: en esencia, la notificación es el mecanismo por el que se da traslado al interesado del contenido de un acto, esto es, la vía mediante la cual la Administración pone un acto administrativo en conocimiento de los particulares.

Actos que Deben Notificarse

«El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquellos».

Cuando un acto administrativo afecta a derechos e intereses legítimos, la notificación es preceptiva, y el efecto que provoca su cumplimentación es el de iniciar la eficacia del acto administrativo. La fecha en que se produce la notificación, cuando esta resulta preceptiva, es la fecha en que comienza la eficacia del acto. El cómputo de los plazos de recurso contra el acto, que opera también a partir del momento de su notificación.

La fecha de notificación de los actos es el mismo momento de su recepción. Tal fecha no figura en el sobre ni en el acto mismo, dado que al redactarla se desconoce el momento exacto de su entrega y tampoco suele quedar registrada en las plataformas de notificación electrónicas. Han de ser objeto de notificación tanto los actos definitivos como los actos de trámite que afecten a derechos o intereses de los particulares.

Contenido de la Notificación

El contenido íntegro del acto administrativo y no un mero extracto o resumen del mismo. La notificación debe precisar no solo el acto dispositivo, sino también su motivación, así como la designación del órgano que lo dicta, la identificación de la persona que lo firma y de la fecha. La indicación de si el acto agota o no la vía administrativa, lo que determinará si el interesado está obligado o no a interponer un recurso administrativo con carácter previo a la vía contencioso-administrativa.

El pie de recurso, esto es, un conjunto de información relativa a la impugnabilidad del acto administrativo que se modifica; en particular: a) el recurso administrativo o judicial que quepa interponer contra el acto; b) el órgano competente para conocer del recurso; c) el plazo de interposición del recurso.

Impugnación de Actos

Aun cuando tradicionalmente se enuncia que no cabe interponer recursos contra los actos de ejecución, en realidad la limitación se contrae a la regla según la cual no cabe impugnar los actos del procedimiento de ejecución para combatir los supuestos vicios del acto originario que se trata de ejecutar. Por el contrario, sí son procedentes los recursos contra los actos de ejecución que se fundamenten en vicios propios de estos actos, con independencia del acto originario objeto de ejecución.

Vía de Hecho de la Administración

La vía de hecho se produce cuando los poderes públicos realizan una ejecución material que carece de cobertura jurídica suficiente, por incurrir en alguno de los vicios siguientes:

Inexistencia de un acto administrativo previo. Es el caso, relativamente frecuente y citado ya en otras ocasiones, de ocupación excesiva de suelo con ocasión de la construcción de una obra pública de grandes dimensiones: aeropuertos, carreteras, etc. También, el embargo girado contra la cuenta de quien no es deudor de la cantidad a ejecutar por vía de apremio.
Nulidad radical del acto administrativo que se ejecuta por encontrarse viciado de incompetencia material o territorial, o infracción total y absoluta de procedimiento. Alguna jurisprudencia afirma que, si existe una mínima actividad formal de la Administración, no cabe apreciar vía de hecho, reduciendo el concepto a los supuestos de ejecución material carentes de todo soporte formal; por el contrario, la doctrina mayoritaria es que el vicio de nulidad radical por infracción total y absoluta del procedimiento supone una vía de hecho aunque se hayan realizado algunos trámites formales por la Administración.
La ejecución del acto es más amplia de lo que permitía el acto mismo.

Naturaleza y Función de los Recursos Administrativos

En los recursos administrativos es la propia Administración quien enjuicia su actuación, lo que reduce la utilidad de esta vía, debido a que no siempre se encuentra dispuesta a modificar su postura inicial. Pero en algunos casos, y especialmente en asuntos de escasa cuantía, el recurso administrativo puede operar como un medio eficaz para reducir la litigiosidad contenciosa, y sobre todo para asistir al ciudadano con un mecanismo adicional de obtención de justicia. Se ha llegado a afirmar que el recurso administrativo constituye en la práctica el único medio de defensa frente a actuaciones administrativas de escasa trascendencia.

Esta segunda finalidad de los recursos administrativos es que es meramente potestativo; en cambio, el carácter preceptivo del recurso de alzada le imprime un fuerte componente de privilegio administrativo: de no interponerse el recurso, el acto deviene firme a todos los efectos. Doctrinalmente se insiste en que, para que resulten verdaderamente efectivos, los recursos administrativos se deben confiar a órganos independientes y distintos de los que dictaron el acto impugnado.

Fase de Instrucción de Recursos Administrativos

El artículo 116 de la LPAC establece las causas de inadmisión de los recursos, que no aparecían en la legislación anterior, por lo que ha sido acogida favorablemente. Se debe recordar que en caso de inadmisión no se produce un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, sino que la Administración elude la resolución de fondo e incluso la instrucción del procedimiento, al percibir que existe un motivo en cuya virtud, y en aras de la economía procedimental, cabe proceder directamente a inadmitir el recurso.

Las causas de inadmisión son las siguientes:

a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la LRJSP.
b) Carecer de legitimación el recurrente.
c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento. Esta es, sin duda, la causa más polémica de inadmisión. Aunque es cada vez más frecuente en las instancias judiciales, su aplicación en vía administrativa suscita reticencias, sobre todo porque elude el pronunciamiento sobre el fondo.

En cuanto a la audiencia a los interesados (artículo 118 de la LPAC), será procedente cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario. En este caso, habrá de concederse un plazo entre diez y quince días para que los interesados aleguen lo que estimen oportuno. El mismo plazo de alegaciones se concederá a los terceros interesados, es decir, a quienes resulten de uno u otro modo afectados por la resolución del recurso, aun sin haberlo interpuesto.

Prohibición de Reformatio in Pejus

La tramitación del recurso administrativo concluye mediante una resolución (artículo 119 de la LPAC); desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, es importante insistir en que no se trata de una sentencia, sino de un acto administrativo, puesto que no es un recurso jurisdiccional. Dicha resolución: a) estimará en todo o en parte las pretensiones; b) las desestimará; o bien c) declarará la inadmisión. Por otra parte, si existe un vicio de forma, se puede ordenar la retroacción del procedimiento al trámite omitido.

La resolución del recurso puede tratar cuantas cuestiones plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados; ahora bien, una trascendental garantía para los ciudadanos es que la resolución será congruente con las peticiones del recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial: un principio conocido como prohibición de reformatio in pejus.

De tal manera que, a pesar de que con ocasión del recurso el órgano administrativo pueda apreciar que cabría empeorar la situación del recurrente, la Administración tiene vedada esta posibilidad. Este principio deriva del derecho a la tutela judicial efectiva, pues muchas personas desistirían de interponer un recurso si se vieran expuestas a un empeoramiento de su situación; aunque también guarda conexión con el principio de seguridad, que prevalece incluso sobre el principio de legalidad.

Cuando la estimación del recurso administrativo suponga la retroacción de actuaciones, se reanuda el cómputo del procedimiento originario, debiendo dictarse y notificarse la nueva resolución en el plazo que reste.

Medios Alternativos de Resolución de Conflictos

El artículo 112.2 de la LPAC prevé la posibilidad de sustituir los recursos de alzada y reposición por otros procedimientos de fiscalización de la actividad administrativa. El carácter sustitutivo de estos procedimientos impone que no se establezcan con carácter acumulativo o facultativo al correspondiente recurso. Además, en el caso del recurso de reposición, su eventual procedimiento sustitutivo habrá de respetar el carácter potestativo para el interesado.

La LPAC no regula estos concretos procedimientos, remitiendo para ello a la legislación sectorial. Sea cual fuere la regulación que se haga de estos procedimientos, en todo caso habrán de respetarse los plazos y garantías mínimas que se reconocen para los administrados en el régimen del recurso al que sustituya, lo que supone una congelación de las garantías de la legislación común en beneficio de los interesados. Como previsión adicional, la LPAC dispone que la competencia para conocer de estos procedimientos sustitutivos habrá de confiarse necesariamente a órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, lo que supone un plus de independencia con el que se pretende articular un mecanismo añadido de garantía para los interesados.

A este respecto, debe señalarse que en el ámbito económico-administrativo de la Administración del Estado existe una amplia tradición en el sentido de confiar la competencia para la resolución de los recursos administrativos a unos órganos colegiados específicos que actúan con independencia funcional en el ejercicio de sus competencias.

Capacidad para Litigar

La capacidad procesal es la aptitud genérica que una persona tiene para ser demandante o demandado en un proceso, cualquiera que este sea y aunque nunca llegue a litigar. Según el artículo 18 de la LJCA, «tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, además de las personas que la ostenten, también los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela».

Representación y Defensa de las Partes

Cuando sea competente para conocer del recurso un órgano unipersonal de la jurisdicción, no resulta preciso que las partes se encuentren representadas por Procurador, pudiendo realizar la función de representación el Abogado. Los funcionarios públicos podrán comparecer por sí mismos, en defensa de sus derechos estatutarios, salvo cuando el asunto se refiera a la separación de empleados públicos inamovibles, en cuyo caso imperan las reglas generales. Esta especialidad constituye un aparente privilegio de los funcionarios públicos, que les permite abaratar los costes del proceso y, en consecuencia, favorece la interposición del recurso; sin embargo, es una situación equiparable a la que disfrutan los trabajadores en el régimen laboral general.

Las Administraciones Públicas comparecen normalmente representadas y asistidas por sus propios cuerpos de letrados. Las Comunidades Autónomas, por sus propios cuerpos de titulados en Derecho; en la mayoría de los casos, se denomina Cuerpo de Letrados. En las entidades locales, las Diputaciones Provinciales cuentan con servicios jurídicos, que no solo ostentan la función de representar y asistir a la propia Diputación, sino igualmente, a todos los municipios de la Provincia; constituye, por tanto, un servicio común que abarata los costes. No obstante, los municipios pueden contratar los servicios específicos de profesionales privados. También pueden existir cuerpos de letrados o asesores jurídicos externos que representen en juicio a otras Administraciones, como es bastante común con los servicios de salud, universidades, etc.

Inactividad Administrativa Prestacional

El artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) trata sobre la inactividad administrativa prestacional. Esta modalidad permite a personas con derecho a una prestación concreta exigir a la Administración su cumplimiento. Sin embargo, se señalan discrepancias entre el contenido literal del artículo y la interpretación de la Exposición de Motivos de la Ley.

Se debe destacar la necesidad de que la prestación beneficie a personas determinadas, lo que plantea dudas sobre su aplicabilidad en casos de prestaciones generales para todos los ciudadanos. Se mencionan situaciones donde la jurisprudencia ha desestimado recursos, resaltando que el artículo exige la lesión de un derecho del recurrente y una obligación claramente definida.

El procedimiento para interponer el recurso involucra una reclamación previa y establece un plazo de tres meses sin cumplimiento por parte de la Administración antes de recurrir. Aunque este régimen atenúa el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, sigue siendo necesario que la Administración conozca la pretensión y tenga un plazo para satisfacerla.

Además, se destaca la importancia de este régimen, especialmente en casos de actos presuntos estimatorios, como complemento al régimen de la Ley 39/2015. A pesar de ciertas limitaciones, el recurso contencioso-administrativo según el artículo 29.1 ofrece a los recurrentes la ventaja de obtener una sentencia judicial con supervisión de ejecución por parte de los órganos jurisdiccionales.

Inejeución de Actos Firmes

Este supuesto no queda convenientemente delimitado del anterior, en cuyo ámbito de aplicación coincide en ciertos casos. Al reconocerse en el mismo artículo, y establecer una regulación más favorable, puede pensarse que constituye un régimen especial, aplicable concretamente a los actos administrativos firmes, para los que se dispone una regulación más beneficiosa para los particulares. La Ley establece un procedimiento previo, semejante al anterior, cuyas fases son las siguientes:

a) Reclamación interpuesta por el particular ante la Administración para que ejecute el acto.
b) Transcurso de un mes sin cumplimiento por parte de la Administración.
c) Interposición del recurso contencioso-administrativo.

La Ley busca fortalecer la posición de los particulares al reconocer la posibilidad de recurrir contra la inactividad administrativa, permitiendo obtener una sentencia judicial cuyo cumplimiento es supervisado por los tribunales contencioso-administrativos. Se ilustra con varios ejemplos prácticos de aplicación, como reclamaciones por intereses de demora, impagos a contratistas con certificado de ejecución, falta de abono de subvenciones, condicionamiento de pago a la realización de actividades, deudas salariales por parte de la Administración, entre otros.

Principio de Congruencia

El principio de congruencia en el orden contencioso-administrativo establece que el tribunal debe juzgar dentro de los límites de las pretensiones planteadas por las partes. Si un recurrente no solicita indemnización al presentar su demanda, no puede luego convertir su pretensión para obtenerla. Del mismo modo, si se impugna un acto anulable sin alegar vicios específicos, el tribunal no puede anularlo si no se señalan los vicios de anulabilidad. Este principio sugiere que, por razones prácticas, los profesionales legales presenten simultáneamente todas las pretensiones posibles en un recurso para evitar frustraciones.

El artículo 33.1 de la LJCA, complementado por el artículo 56.1, establece que los órganos del orden contencioso-administrativo solo pueden juzgar dentro de los motivos alegados por las partes. Sin embargo, el Tribunal Supremo sostiene que esto no excluye el principio iura novit curia, permitiendo al juez fundamentar la sentencia en preceptos no mencionados si son pertinentes para resolver el asunto.

El principio de congruencia presenta dos excepciones:

1. Las cuestiones de orden público, como la falta de jurisdicción o de competencia y otras causas de inadmisibilidad del recurso, pueden ser apreciadas de oficio aunque la parte demandada no las alegue. En particular, la nulidad de pleno derecho puede señalarse aunque las partes no lo hubieran alegado.
2. La segunda excepción es una posibilidad que contempla el artículo 33.2 de la LJCA, y de la que tradicionalmente se ha hecho poco uso: si al dictar sentencia se apreciara que pudieran existir otros motivos susceptibles de fundar las pretensiones de las partes, el juez o tribunal lo someterá a estas para que, en el plazo de diez días, formulen las alegaciones que estimen oportunas.

Emplazamiento y Personación del Expediente Administrativo

Al propio tiempo que acuerda la admisión del recurso, el órgano judicial requerirá de la Administración el envío del expediente administrativo, para lo que cuenta con un plazo de 20 días. Tradicionalmente se han producido frecuentes vulneraciones de este plazo, razón por la que la Ley establece ahora que el incumplimiento de esta obligación puede dar lugar a la reiteración del requerimiento del envío, posteriormente, al apercibimiento por parte del Letrado de la Administración de Justicia, y, seguidamente, a la imposición de multas coercitivas por parte del Juez o Tribunal, desde 300 hasta 1.200 euros, reiteradas por lapsos de 20 días, hasta el cumplimiento de la obligación (artículo 48.7).

Si transcurre el plazo de envío con incumplimiento de este deber, el artículo 53 faculta al recurrente a solicitar, no obstante, la concesión del plazo de formalización de la demanda, siéndole puesto de manifiesto el expediente en caso de que se recibiera con posterioridad, al objeto de que formule las alegaciones que estime convenientes en el plazo de 10 días.

El emplazamiento de la Administración se entenderá efectuado por la reclamación del expediente (artículo 50 de la LJCA), y la personación se entenderá efectuada por su envío (artículo 50.2).

Medidas Cautelares

Concepto de Medidas Cautelares

Históricamente, la tutela cautelar contencioso-administrativa se centraba en la suspensión de los actos administrativos debido al privilegio de la ejecutoriedad. Sin embargo, la jurisprudencia posterior a la Constitución Española amplió las medidas cautelares, considerando el derecho a la tutela judicial efectiva. Estos avances, respaldados por la jurisprudencia europea y la Ley de Enjuiciamiento Civil, se consolidaron normativamente con la Ley 29/1998. La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) otorga amplia discrecionalidad judicial al permitir solicitar «cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia». Aunque la LJCA no especifica medidas concretas, se ha aproximado a las cautelares innominadas de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Medidas Cautelares Positivas

La suspensión, por naturaleza, implica una obligación negativa al evitar la prosecución de una acción en un acto impugnado. Sin embargo, esta medida no siempre salvaguarda adecuadamente los derechos del recurrente, especialmente cuando se requiere una acción específica. Ejemplos incluyen la admisión cautelar en casos de denegación de acceso a centros públicos o el depósito judicial de bienes embargados para prevenir su venta. La variedad de situaciones administrativas permite una diversidad de medidas cautelares, adaptándose a circunstancias particulares para brindar una tutela judicial efectiva según el caso. La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no impone restricciones en el tipo de medidas cautelares que pueden adoptarse.

Procedimiento para la Adopción de Medidas Cautelares

El proceso de adopción de medidas cautelares se detalla, pudiendo solicitarse en cualquier momento del proceso, salvo la suspensión de vigencia de reglamentos en recurso directo. Por lo general, se solicitan en el escrito de interposición del recurso, justificando la necesidad de adopción. Se destaca que el proceso inicia con la interposición del recurso, pero el artículo 136.2 de la LJCA permite medidas cautelares previas en casos específicos. En caso de concesión, se debe ratificar al interponer el recurso, y si no se interpone, las medidas quedan sin efecto. La duración de las medidas es hasta la conclusión del proceso, pero pueden revocarse o modificarse en cualquier momento. El auto que adopta las medidas se emite tras conceder audiencia a la parte contraria, excepto en casos de urgencia, donde se permite una cautelar provisionalísima. La notificación al órgano administrativo afectado y la publicación en el diario oficial correspondiente son pasos adicionales.

Requisitos de las Medidas Cautelares

Exploramos las medidas cautelares en el ámbito jurídico, centrándonos en requisitos cruciales para su aplicación, como la posible pérdida de la finalidad legítima del recurso. Se destaca la tensión entre la generosidad en las medidas y el cumplimiento de requisitos previos, objeto de debates doctrinales. La jurisprudencia, influida por el Derecho comparado europeo, adopta un enfoque flexible, dando importancia a la protección de intereses generales. Se abordan dos criterios clásicos para otorgar medidas cautelares: periculum in mora y fumus boni iuris. El primero se refiere a la concesión cuando la ejecución del acto podría causar perjuicios de difícil reparación. El segundo, derivado de la jurisprudencia europea, se basa en la apariencia de buen derecho. La aplicación de estas medidas se ejerce con mesura, especialmente en casos donde la Administración parece viciada. El juez tiene la discreción de negar la medida si puede causar perturbación grave. Se abordan condiciones y garantías, y se menciona la adopción preceptiva de medidas en casos de inactividad o vía de hecho. El texto destaca la importancia de conocer la jurisprudencia para entender la dinámica de las medidas cautelares, subrayando la singularidad de cada caso. Se proporciona un ejemplo práctico de la jurisprudencia que suele conceder o denegar la suspensión en diferentes situaciones.

Vista o Escrito de Conclusiones

Antes de dictar sentencia en el proceso contencioso-administrativo, se lleva a cabo una revisión de los trámites que pueden dar lugar a una vista, es decir, a un juicio oral y público, o a la presentación de conclusiones, un escrito donde se exponen alegaciones sobre hechos, pruebas y fundamentos jurídicos. La celebración de la vista o conclusiones es preceptiva cuando ambas partes lo solicitan coincidentemente o cuando lo pide cualquier parte después de haberse practicado prueba.

Principio de Oficialidad

A diferencia de los procesos civiles, donde rige el llamado principio dispositivo o de justicia rogada, según el cual el juez se limita a ordenar las actuaciones solicitadas por las partes, el procedimiento administrativo está presidido por el principio de oficialidad, en virtud del cual el procedimiento, con independencia de que se inicie de oficio por la Administración o a instancia de parte, se impulsará y tramitará siempre de oficio por la Administración. El fundamento de este principio estriba en que, mientras en los procesos civiles se debaten exclusivamente intereses privados, el procedimiento administrativo cumple esencialmente una función de realización de los intereses públicos, lo cual exige que el impulso del mismo no dependa del interés particular de los administrados que coyunturalmente intervengan en cada procedimiento, sino que la Administración tiene la potestad de instruirlo. En este sentido, el principio de oficialidad constituye una derivación de los principios de legalidad y de eficacia de la actuación administrativa.

Principio de Contradicción

En virtud de este principio, las distintas partes en un procedimiento han de tener la posibilidad de hacer valer sus derechos e intereses en condiciones de igualdad. Se trata de una derivación clara del derecho a la defensa consagrado por la Constitución para los procesos judiciales. Las principales manifestaciones del principio de contradicción son el derecho de los interesados a la llamada al procedimiento, el derecho a aducir alegaciones en cualquier momento, a la vista del expediente y derecho de audiencia, el derecho a proponer pruebas y presenciar la práctica de las mismas, y el principio de congruencia.

Principio de Publicidad

Se refiere a la publicidad de las actuaciones administrativas en relación con las partes de cada concreto procedimiento administrativo, tal como se verá más adelante al estudiar el derecho de acceso al expediente administrativo y vinculada al anterior principio de contradicción. De publicidad general de las actuaciones procedimentales únicamente puede hablarse en aquellos procedimientos en los que se disponga la apertura de un trámite de información pública, y solamente en relación con el mismo.

Principio de Gratuidad

La Constitución contempla expresamente (artículo 119) la gratuidad del proceso judicial. La asistencia letrada está prevista también expresamente como parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial, pues la carencia de recursos económicos puede determinar la indefensión de una persona. En cambio, la Constitución nada dice acerca de la gratuidad del procedimiento administrativo. Así, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la asistencia jurídica gratuita en caso de necesidad por falta de medios suficientes solo existe «claramente» en los procesos judiciales.

Por su parte, la LPAC no solo no declara expresamente la gratuidad del procedimiento, sino que establece que el particular debe, en principio, soportar los gastos que implique la práctica de las pruebas que haya solicitado. Por otro lado, aunque la LPAC, en su artículo 5.2, no exige la representación o postulación del interesado mediante ningún tipo de profesional, lo cierto es que la propia LPAC prevé que los particulares pueden necesitar la asistencia de un profesional que les asesore, y en tal caso tendrán que afrontar los gastos de honorarios del correspondiente profesional, pues no se garantiza la asistencia gratuita, dado que formalmente no es necesaria dicha asistencia.