Empleo Público en España: Tipos de Personal, Acceso y Régimen Jurídico del Funcionario (TREBEP)

Funcionario de Carrera (Art. 9 TREBEP)

Carácter estatutario: La relación entre funcionario y Administración es jurídico-pública. No es un contrato, sino una relación regulada por ley, sujeta al nombramiento y aceptación del cargo.

Definición de funcionario de carrera: Son aquellos que, mediante nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo. Su labor es profesional, retribuida y permanente.

Justificación del régimen estatutario: Solo los funcionarios de carrera pueden desempeñar funciones que impliquen:

Ejercicio de potestades públicas.
Salvaguardia de intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas.

Personal Laboral (Art. 11 TREBEP)

Naturaleza y régimen jurídico: Vinculación mediante un contrato de trabajo, sujeto a la legislación laboral. Puede ser fijo, por tiempo indefinido o temporal, según su duración. Sus funciones se determinan por normativa de desarrollo, pero no pueden desempeñar funciones reservadas a los funcionarios de carrera.

Proceso de selección: Debe realizarse conforme a los principios de publicidad, mérito y capacidad.

Ámbito de actuación: Se restringe a puestos concretos, generalmente relacionados con:

Tareas de carácter manual o instrumental.
Funciones que requieren conocimientos especializados.

Personal Eventual (Art. 12 TREBEP)

Definición y funciones: El personal eventual se dedica a funciones de confianza o asesoramiento especial. Acceso al puesto mediante nombramiento, con carácter no permanente.

Condiciones de trabajo: El número y las condiciones retributivas de estos puestos son públicas, y la retribución se cubre con los créditos presupuestarios establecidos para este fin. Este personal puede estar presente en los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas, según lo determine la ley. La ley establece el número máximo de personal eventual que pueden tener estos órganos.

Nombramiento y cese: Son libres, pero el personal eventual cesa automáticamente cuando cesa la autoridad a la que presta sus funciones.

Régimen aplicable: Se le aplica el régimen general de los funcionarios de carrera en lo que corresponda según su naturaleza, aunque la condición de personal eventual no cuenta como mérito para el acceso a la Función Pública o para la promoción interna.

Personal Directivo Profesional (Art. 13 TREBEP)

Características y naturaleza:

Categoría no obligatoria: No se incluye en el artículo 8 del TREBEP.
La naturaleza de la relación depende de las normas que cada Administración Pública establezca para la creación de esta figura.
Carácter directivo evidente: Condiciones de empleo excluidas de negociación colectiva. Si reúne las características de personal laboral, se somete a la relación laboral de alta dirección.

Ingreso y selección: El ingreso se realiza por designación, atendiendo a los principios de mérito, capacidad y criterios de idoneidad. El proceso debe garantizar la publicidad y la concurrencia.

Desempeño y evaluación: Sometimiento a evaluación y cumplimiento de objetivos fijados conforme a los principios de eficacia, eficiencia y responsabilidad en la gestión.

Organización del Empleo Público: Cuerpos y Escalas

Definición y creación de Cuerpos y Escalas: Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas o especialidades, que reúnen competencias, capacidades y conocimientos comunes, acreditados mediante un proceso selectivo. La creación, modificación o supresión de un Cuerpo debe ser establecida por Ley estatal o autonómica.

Características del Cuerpo:

Determina el mecanismo de selección.
Establece la titulación requerida.
Define la retribución básica.
En algunos casos, está asociado a un nivel de prestigio social.

Clasificación en Grupos (Art. 76 TREBEP):

Grupo A: Requiere título universitario de Grado.
- A1: Acceso con título de Grado, con funciones de mayor responsabilidad.
- A2: Acceso con título de Grado, con funciones de responsabilidad intermedia.
Grupo B: Requiere título de Técnico Superior.
Grupo C: Se divide en dos subgrupos:
- C1: Requiere título de Bachiller o Técnico.
- C2: Requiere Graduado en ESO.

Ordenación y Gestión del Empleo Público

El artículo 69 del TREBEP establece que los planes de ordenación deben analizar la estructura del personal y las necesidades de la Administración. Se prioriza la movilidad del personal existente, y solo si no se cubren los puestos por esta vía, se acude a la Oferta de Empleo Público.

Según el artículo 70, la Oferta de Empleo Público es una declaración del órgano de gobierno de la Administración donde se enumeran las plazas a cubrir. El proceso selectivo debe convocarse en un plazo máximo de tres años.

El artículo 71 regula el Registro de Personal, donde se anotan los datos profesionales de los empleados públicos, como fechas de ingreso, bajas o excedencias.

Las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT)

Antes, la organización del personal se basaba en los Cuerpos, pero el modelo actual de RPT otorga ese papel a las unidades administrativas (Ministerios, Consejerías, etc.), que determinan los puestos necesarios y el tipo de personal que debe cubrirlos.

Según el artículo 74 del TREBEP, las RPT son listados elaborados por estas unidades donde se detalla cada puesto:

Denominación.
Grupo profesional.
Cuerpo o Escala.
Sistema de provisión (concurso o libre designación).
Retribuciones complementarias.

Las RPT son públicas, se gestionan mediante convocatoria abierta, permiten valorar el gasto de personal y, en el ámbito estatal, deben contar con autorización del Ministerio de Hacienda.

Requisitos Generales de Acceso a la Función Pública

El TREBEP establece una serie de requisitos generales para acceder a la Función Pública, los cuales se especifican en las distintas convocatorias de acceso. Estos requisitos son:

1. Nacionalidad

Se requiere nacionalidad española. Los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea pueden ser funcionarios de carrera, aunque con algunas limitaciones:

No pueden ejercer potestades públicas (por ejemplo, fe pública o fiscalización presupuestaria).
No pueden desempeñar funciones relacionadas con la salvaguarda de los intereses del Estado o las Comunidades Autónomas.

Los nacionales de terceros países pueden acceder a puestos de funcionarios de carrera si:

La Unión Europea ha suscrito un Tratado para la libre circulación de trabajadores.
España ha ratificado dicho tratado.

En caso contrario, solo pueden acceder como personal laboral.

2. Requisitos de Edad

Ser mayor de 16 años.
No exceder la edad máxima de jubilación forzosa (en su caso).

3. Capacidad Funcional

El aspirante debe estar libre de limitaciones físicas o psíquicas que le impidan desempeñar las funciones propias del puesto. Según el Art. 59 TREBEP, en las ofertas de empleo público debe reservarse un cupo mínimo del 7% de vacantes para personas con discapacidad, desglosado en:

2% para personas con discapacidad intelectual.
El resto para personas con otras discapacidades.

4. Imposibilidad de Acceso por Causas Específicas

No podrá acceder a la Función Pública quien:

Haya sido separado del servicio por sanción disciplinaria (pérdida de la condición de funcionario y prohibición de acceso futuro).
Esté cumpliendo condena de inhabilitación para empleos o cargos públicos (por ejemplo, en casos de delitos como prevaricación o cohecho según los artículos 404 y 419 del Código Penal).

5. Titulación Requerida

El aspirante debe poseer la titulación académica que se exige para el puesto.

6. Otros Requisitos Objetivos

La convocatoria puede exigir otros requisitos de carácter objetivo. En las Comunidades Autónomas con lengua cooficial, puede requerirse el conocimiento de la lengua cooficial para cubrir los puestos públicos correspondientes con la debida capacitación (ej. Base 7.1.2 de la Orden 22/2020 de la Conselleria de Educación, Cultura y Deporte).

7. Igualdad de Género

En el acceso a la Función Pública debe aplicarse el principio de igualdad de género.

Base Constitucional: Artículos 14 y 23.3 de la Constitución Española.
Desarrollo legislativo:
- Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
- Artículo 51: Las Administraciones Públicas deben:
  - Remover obstáculos para eliminar la discriminación de género en el acceso al empleo público.
  - Promover la presencia equilibrada de mujeres y hombres en los órganos de selección.
- Ley Orgánica 2/2024 de representación paritaria y presencia equilibrada (infrarrepresentación: <60-40%).

Adquisición de la Condición de Funcionario

La adquisición de la condición de funcionario se realiza a través de cuatro trámites:

Superación del proceso selectivo y aportación de la documentación necesaria: Es necesario superar el proceso de selección correspondiente y presentar todos los documentos requeridos en la convocatoria para acreditar que se cumplen los requisitos establecidos (capacidad, titulación, etc.).
Nombramiento por el órgano o autoridad competente: El nombramiento debe ser realizado por el órgano competente y debe ser publicado en el Diario Oficial correspondiente. Dependiendo del caso, el nombramiento puede ser como funcionario de carrera o como funcionario en prácticas (si se debe realizar un período de prácticas o seguir un curso selectivo posterior, como en el caso de maestros en prácticas o el curso selectivo de formación en la Ley de bomberos de la CV).
Acto de acatamiento de la Constitución: Es necesario realizar un acto de acatamiento a la Constitución y, en su caso, al Estatuto de Autonomía y al resto del ordenamiento jurídico (OJ).
Toma de posesión: La toma de posesión es el acto formal en el que el funcionario acepta expresamente el nombramiento y determina el inicio de la relación funcionarial.

Caducidad del Nombramiento: Si alguno de estos trámites no se cumple, el nombramiento caduca, es decir, se pierde la condición de funcionario.

Situaciones Administrativas de los Funcionarios (Arts. 85-92 TREBEP)

Los funcionarios que desempeñan sus funciones en el puesto para el que han sido nombrados se encuentran en servicio activo. Además de este régimen, el TREBEP (artículos 85 a 91) contempla varias situaciones especiales para los funcionarios:

1. Servicio Activo

Los funcionarios en servicio activo son aquellos que realizan las funciones para las que han sido nombrados. También se consideran en servicio activo:

Personal adscrito a organismos o entidades de la Administración Pública de origen (por ejemplo, universidades o autoridades independientes).
Comisión de servicios.
Cargos electivos en las Cortes Generales o en las Asambleas Legislativas autonómicas si no están retribuidos.
Cargos electivos en corporaciones sin dedicación exclusiva.

2. Servicios Especiales (Art. 87 TREBEP)

Los funcionarios en esta situación dejan temporalmente de prestar servicios en su Administración para ocupar puestos como:

Miembros o personal de apoyo en órganos constitucionales.
En instituciones de la Unión Europea u otros órganos internacionales.
En cargos electivos o de designación política (por ejemplo, altos cargos en Cortes Generales o autonómicas, con retribución periódica).

Durante este tiempo, el funcionario sigue recibiendo su salario según las funciones desempeñadas, pero se le reserva el destino. Además, el tiempo en servicios especiales computará a efectos de trienios, ascensos y derechos pasivos.

3. Servicio en Otras Administraciones Públicas

Se da en dos situaciones:

Funcionarios transferidos a las Comunidades Autónomas junto con las competencias correlativas.
Funcionarios que, mediante provisión de puesto de trabajo, obtienen un puesto en una Administración distinta, pero mantienen su condición en la Administración de origen.

4. Excedencia (Art. 89 TREBEP)

La excedencia implica un cese temporal en la prestación de funciones, pero con derecho a retornar al puesto de trabajo. Se regula en varios casos:

Excedencia voluntaria por interés particular: Suspensión voluntaria que requiere al menos 5 años de servicio previo. No se devengan retribuciones ni se computa para carrera o Seguridad Social. El reingreso solo es posible si existe vacante.
Excedencia voluntaria por agrupación familiar: Para funcionarios cuyo cónyuge resida en otra localidad desempeñando un puesto de funcionario. La duración varía entre 2 y 15 años y los efectos son similares a la excedencia anterior.
Excedencia por cuidado de familiares: Para el cuidado de hijos o familiares hasta el segundo grado. La duración es de hasta 3 años, con efectos sobre trienios, carrera profesional y prestaciones. El puesto se reserva durante al menos 2 años.
Excedencia por violencia de género: Aplicable a funcionarias víctimas de violencia de género. Se reserva el puesto de trabajo durante un mínimo de 6 meses, ampliable hasta 18, y se computa a efectos de antigüedad y carrera.
Excedencia por violencia terrorista: Para funcionarios que sufran daños derivados de la actividad terrorista. Se mantienen derechos similares a los de la excedencia por violencia de género, con protección y asistencia integral.

5. Suspensión de Funciones (Art. 90 TREBEP)

La suspensión de funciones es una interrupción en el desempeño de las funciones con un carácter sancionador (ya sea disciplinario o penal). Implica la privación de funciones y la imposibilidad de prestar servicios en otras Administraciones u organismos públicos.

Suspensión cautelar: Se aplica de forma provisional y el funcionario sigue recibiendo retribuciones básicas y prestaciones por hijo a cargo.
Suspensión firme: Sanción, de 6 meses a 6 años.

Extinción de la Condición de Funcionario

La condición de funcionario público puede extinguirse por diferentes causas recogidas en los artículos 64 a 67 del TREBEP:

Renuncia voluntaria: El funcionario puede dejar su puesto si así lo desea, pero para que surta efectos, la Administración debe aceptarla de forma expresa.
Pérdida de la nacionalidad: Si se pierde la nacionalidad requerida para el acceso al empleo público, como la nacionalidad española. No obstante, si se adquiere otra nacionalidad que permita el acceso según la legislación (como la de otro Estado miembro de la Unión Europea), no se perderá automáticamente. Si más adelante el funcionario recupera la nacionalidad exigida, podrá solicitar su rehabilitación.
Separación del servicio: Una sanción disciplinaria que se impone cuando se cometen faltas muy graves. Esta separación supone la expulsión definitiva de la Función Pública y la imposibilidad de volver a ingresar.
Inhabilitación absoluta o especial: Impuesta por sentencia firme en el ámbito penal. Conlleva la pérdida de la condición de funcionario. Tras cumplir la pena, es posible solicitar la rehabilitación, pero no se concede de forma automática.
Jubilación: Puede ser voluntaria, si el funcionario cumple los requisitos del régimen de Seguridad Social aplicable.
- En el régimen de Clases Pasivas, se puede solicitar a partir de los 60 años con 30 años de servicio.
- En el régimen general, la edad ordinaria es de 65 años con al menos 35 años cotizados.
- La jubilación forzosa, desde la reforma de 2012, se sitúa en los 67 años, aunque si se han cotizado 38 años y medio, puede anticiparse a los 65.
- Algunos colectivos, como jueces o catedráticos universitarios, pueden prolongar su actividad hasta los 70 años.
Jubilación por incapacidad permanente: Se produce si el funcionario no puede seguir desempeñando sus funciones por motivos de salud, previa tramitación de un expediente administrativo.
Causas específicas para ciertos tipos de personal:
- Los funcionarios interinos pierden su vínculo cuando desaparece la causa que motivó su nombramiento.
- El personal laboral al servicio de la Administración puede extinguir su relación por las causas previstas en el Estatuto de los Trabajadores o por despido disciplinario, tal como establece el artículo 96 del TREBEP.

Régimen de Incompatibilidades

El régimen de incompatibilidades para los funcionarios se regula mediante la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, y el Real Decreto 517/1986, de 21 de febrero. El objetivo principal de este régimen es garantizar la imparcialidad de los funcionarios y evitar posibles conflictos de interés. Existen varias prohibiciones y excepciones que deben tener en cuenta los funcionarios en cuanto a las actividades que pueden realizar, tanto públicas como privadas.

Actividades Públicas

Los funcionarios tienen una incompatibilidad absoluta para desempeñar más de una actividad pública, salvo en casos excepcionales. Por ejemplo, la actividad docente y sanitaria puede ser compatible con la Función Pública, siempre que se cumplan los requisitos establecidos. Además, si se trata de actividades que se consideran de interés público, el Gobierno estatal o el Consejo de Gobierno autonómico tiene la facultad de autorizar su compatibilidad. Un caso específico es el de los miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, quienes pueden ejercer cargos en estas instituciones, pero solo si no están remunerados. En caso de que el cargo sea remunerado, se requiere autorización y la remuneración total no puede superar la de un Director General, aunque puede incrementarse en función del cuerpo del funcionario.

Actividades Privadas

Los funcionarios también están sujetos a una incompatibilidad absoluta con actividades privadas que estén directamente relacionadas con las funciones que desarrollan en su organismo o entidad. Esta medida busca garantizar la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de sus labores. Sin embargo, los funcionarios pueden realizar actividades privadas que no estén vinculadas con su Función Pública, siempre que obtengan el reconocimiento de compatibilidad. Existen excepciones en las que ciertas actividades privadas no necesitan autorización previa, como se establece en el artículo 19 de la Ley, pero siempre deben cumplir con los requisitos establecidos para no generar conflictos de interés.

Régimen Disciplinario del Empleado Público

El régimen disciplinario se regula cuando los funcionarios cometen comportamientos irregulares o ilegales, incurriendo en responsabilidad en distintas formas. Este régimen está establecido en los artículos 93 a 98 del TREBEP.

1. Responsabilidad Penal

Los funcionarios pueden ser responsables penalmente por comportamientos ilegales, sin que existan especialidades en su caso. Se regula en el artículo 37.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

2. Responsabilidad Civil

Responsabilidad Indirecta: Los funcionarios pueden ser responsables indirectamente frente a la Administración Pública en vía de regreso, conforme al art. 36.2, párrafo 1 de la LRJSP.
Responsabilidad Directa: Cuando el funcionario, mediando dolo, culpa o negligencia grave, causa daños o perjuicios directamente a los bienes y derechos de la Administración Pública, se exige la reparación del daño antes de iniciar un expediente administrativo. Esto está regulado en el art. 36.3 de la LRJSP.

3. Responsabilidad Disciplinaria

La responsabilidad disciplinaria se origina cuando el funcionario vulnera las obligaciones inherentes a su estatuto funcionarial. Esta responsabilidad es exigida y sancionada por la Administración Pública a la que el funcionario pertenece. Las sanciones disciplinarias que pueden imponerse a un funcionario, dependiendo de la gravedad de la infracción (muy grave, grave o leve), son las siguientes:

Separación del servicio (para los funcionarios) o despido disciplinario (para el personal laboral).
Suspensión de funciones o de empleo y sueldo por un máximo de 6 años.
Traslado forzoso.
Demérito: Penalización que afecta a la carrera profesional, la promoción, etc.
Apercibimiento.

El procedimiento para imponer estas sanciones es administrativo y debe seguir los pasos para garantizar los derechos del funcionario y la correcta aplicación de la sanción.

Sistemas de Selección en la Función Pública (Art. 61 TREBEP)

Los procesos de selección son públicos y deben ser precedidos por una convocatoria. Existen tres sistemas principales:

1. Oposición

Consiste en pruebas competitivas de capacidad que evalúan los conocimientos técnicos y/o prácticos del aspirante.

2. Concurso

En este sistema se valoran los méritos alegados por el aspirante. Es un sistema excepcional para el acceso a la Función Pública, pero habitual para la provisión de puestos entre funcionarios de carrera.

3. Concurso-Oposición

Es un sistema mixto. La fase de concurso no puede determinar el resultado final, ya que es la fase de oposición la que prevalece para la selección.

El desarrollo de estos procesos de selección se regula en cada Administración Pública. Para la Administración General del Estado (AGE), se regula por el RD 364/1995, de 10 de marzo.

Órganos de Selección

La valoración de las pruebas y los méritos alegados se realiza por los órganos de selección, que son órganos administrativos de carácter técnico. Estos pueden ser:

Nombrados ad hoc para cada proceso.
De carácter permanente en algunos casos.

Para garantizar la imparcialidad en los procesos, se establece un límite en la designación de los miembros de los órganos de selección. No pueden ser designados:

Funcionarios interinos.
Personal eventual.
Personal de designación política.

El órgano de selección tiene libertad para valorar técnicamente los méritos y pruebas de los aspirantes, sin que los tribunales puedan intervenir en esas decisiones. Los jueces solo controlan si el procedimiento ha sido legal y si hay errores evidentes o desviación de poder. La discrecionalidad técnica no puede ser sustituida por un juicio judicial, ya que se basa en criterios no jurídicos.