Estudio de la Conformidad Constitucional del Tratado de Maastricht (Declaración 1/1992)
- Calificación del Problema: Fundamentación Jurídica de la Antinomia
Se trata de un conflicto normativo o antinomia entre una norma constitucional española (art. 13.2 CE, en su redacción de 1992, que reservaba ciertos derechos políticos a los españoles) y una estipulación del Tratado de la Unión Europea (art. 8 B.1, introducido por Maastricht), que reconoce a los «ciudadanos de la Unión» residentes en otro Estado miembro el derecho de ser electores y elegibles en las elecciones municipales.
Jurídicamente, la pregunta central es si el precepto convencional (tratado) puede ser incorporado al ordenamiento interno sin vulnerar la Norma Fundamental. La cuestión adquiere relevancia práctica porque, en caso de contradicción, el artículo 95 CE exige una previa revisión constitucional para poder celebrar el tratado.
El Tribunal Constitucional calificó el supuesto como una contradicción material entre ambos preceptos, pues el art. 8 B.1 atribuye un derecho subjetivo de sufragio pasivo que la Constitución reserva a los españoles, generando un choque de contenidos que no puede solventarse por simple interpretación.
- Naturaleza del Control de Constitucionalidad en España
Sí, es un control de constitucionalidad a priori y especial, ejecutado mediante el procedimiento previsto en el artículo 95.2 de la Constitución y desarrollado por el artículo 78 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
Este cauce permite al Gobierno (o a cualquiera de las Cámaras) requerir al Tribunal para que declare si existe contradicción entre la Constitución y el texto definitivo de un tratado que aún no ha recibido el consentimiento del Estado. Su finalidad es preservar la supremacía constitucional y garantizar la seguridad jurídica de los compromisos internacionales.
Mecanismos de Control Constitucional en España
En el sistema español conviven varios mecanismos de control de constitucionalidad:
- Control abstracto previo (como este procedimiento consultivo/declaratorio sobre tratados).
- Control concreto (cuestión de inconstitucionalidad planteada por jueces en procesos concretos).
- Recurso de inconstitucionalidad (contra leyes u actos con rango de ley, ejercitable por determinadas instituciones).
- Recurso de amparo (protección de derechos fundamentales).
El procedimiento aplicado en 1992 es, por tanto, un control a priori específico sobre la conformidad de un tratado con la Constitución.
- Tipología, Procedimiento y Consecuencias del Control
Se trata de un procedimiento no contencioso, previo y declaratorio (tipología especial regulada por art. 95.2 CE y art. 78 LOTC).
Procedimiento y Efectos
Procedimiento: El Gobierno (mediante resolución del Consejo de Ministros) formula el requerimiento; el Tribunal lo admite, solicita las opiniones pertinentes (Congreso, Senado, demás interesados) y examina la posible contradicción.
Consecuencias: La declaración del Tribunal tiene efecto vinculante respecto a la posibilidad de ratificar el tratado.
- Si el Tribunal declara inexistente la contradicción, el Estado puede continuar con la tramitación/ratificación conforme a las reglas constitucionales.
- Si declara existente la contradicción (como ocurrió en 1992 respecto del derecho de sufragio pasivo municipal), no puede procederse a la ratificación salvo que previamente se realice la revisión constitucional que elimine la contradicción (es decir, mediante la reforma constitucional prevista en el título X, art. 167 CE cuando proceda).
En la Declaración 1/1992, el Tribunal concluyó que existía una contradicción irreductible por interpretación y que la única vía jurídica para superar la antinomia era la previa revisión constitucional.
- Fórmula de Resolución y Fundamento Jurídico
La fórmula exigida por el Tribunal es la reforma constitucional que adapte el texto de la Norma Fundamental al contenido del tratado. Jurídicamente, esto se apoya en el art. 95.1 CE (que exige previa revisión constitucional para celebrar un tratado que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución) y en las reglas del Título X (especialmente el art. 167 CE) para la tramitación de la reforma correspondiente.
El Tribunal explicitó que, dado que la contradicción afecta al derecho de sufragio pasivo y no puede ser salvada por interpretación ni por la mera autorización prevista en el art. 93 CE, la única vía legítima para habilitar la ratificación es la modificación de la Constitución mediante el procedimiento previsto.
- Naturaleza Jurídica del Tratado de Maastricht: ¿Tratado Internacional o Derecho Comunitario?
El Tratado de Maastricht (Tratado de la Unión Europea) es primero y ante todo un tratado internacional entre Estados. Jurídicamente, se celebró y firmó como acto internacional, por lo que cabe su examen constitucional según las reglas de los tratados internacionales (art. 95 CE y art. 78 LOTC).
No obstante, sus estipulaciones forman parte del ordenamiento jurídico de la Unión Europea y, una vez incorporadas y aplicadas en el derecho interno, producen efectos del orden del derecho comunitario/unionista (atribución de derechos y obligaciones, sometimiento a la jurisdicción del TJUE, etc.).
La Declaración del Tribunal reconoce esa doble realidad: el Tratado es un instrumento internacional sujeto al control constitucional (procedimiento del art. 95.2), pero sus preceptos operan como normas del ordenamiento comunitario/unionista que pueden generar derechos subjetivos y obligaciones internas. Esta doble naturaleza explica por qué el Tribunal analiza el texto como tratado internacional, pero valora sus efectos jurídicos como norma creadora de derechos.
- Jerarquía Normativa: Tratado de Maastricht frente a la CE 1978
En el sistema jurídico español, la Constitución (CE 1978) ostenta la supremacía normativa. Por ello, si una estipulación internacional es contraria a la Constitución, no puede incorporarse o aplicarse en el ámbito interno sin que previamente se proceda a la reforma constitucional exigida por el art. 95 CE.
El Tribunal Constitucional reitera que la Constitución mantiene su supremacía y que la única manera legítima de acomodar el ordenamiento constitucional a una estipulación convencional contradictoria es la reforma constitucional.
En consecuencia, la CE 1978 tiene mayor rango jerárquico que un tratado internacional en la medida en que la Constitución es la norma suprema del ordenamiento interno; los tratados deben respetarla o, si contienen cláusulas contrarias, exigirse la previa modificación constitucional.
- Imposibilidad de Resolver la Contradicción mediante el Artículo 93 CE
No, según la conclusión del Tribunal en la Declaración de 1 de julio de 1992.
El Gobierno había sostenido que la autorización mediante el art. 93 CE (ley orgánica que autoriza la celebración de tratados que atribuyan competencias a organizaciones internacionales) podría ser suficiente para integrar la norma convencional sin reformar la Constitución.
El Tribunal rechazó esa vía, razonando que el art. 93 sirve para autorizar la atribución de competencias a organismos internacionales, pero no puede utilizarse para eludir limitaciones constitucionales que afectan a contenidos esenciales de derechos: en este caso, el art. 8 B.1 confiere un derecho subjetivo (sufragio pasivo) directamente aplicable, lo cual no equivale a una mera atribución de competencias procedimental.
El Tribunal concluyó que la antinomia no es reducible por la vía del art. 93 ni por construcciones legislativas (ficciones legales), por lo que la autorización en virtud del art. 93 no basta para superar la contradicción; la solución exigida es la reforma constitucional.