Concepto constitucional de la expropiación forzosa
El concepto y el criterio constitucional de la expropiación forzosa requieren una delimitación precisa, ya que, por un lado, permite diferenciarla de figuras próximas y, por otro, posibilita reconducir al régimen expropiatorio aquellas medidas, legislativas o administrativas, que, pese a ser materialmente expropiatorias y suponer un sacrificio de situaciones jurídico‑subjetivas de los ciudadanos, pretenden eludir las garantías propias de esta institución. Lo anterior resulta esencial para que el Tribunal Constitucional pueda hacer valer el contenido esencial del derecho de propiedad, que incluye las garantías expropiatorias y, en particular, la indemnización, máxime cuando el art. 1 del Reglamento de Expropiación Forzosa de 1956 declara que la enumeración del art. 1 de la Ley de 1954 es meramente enunciativa.
En este sentido, el criterio constitucional viene parcialmente determinado por el art. 33.3 CE, que establece que nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y conforme a las leyes. No obstante, dicho criterio se completa con el concepto recogido en el art. 1 LEF, al que la jurisprudencia constitucional otorga valor constitucional, definiendo la expropiación forzosa como cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos, cualquiera que sea su titular, acordada imperativamente, e implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación en su ejercicio, quedando excluidas las ventas forzosas derivadas de la legislación especial de abastecimiento, comercio exterior o divisas.
Además, dado que la enumeración del art. 1 LEF es solo enunciativa, tampoco se excluye la existencia de otros supuestos reconducibles al concepto legal, tal como destacan García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, quienes citan diversos ejemplos regulados por normas especiales, como:
- La destrucción de bienes sin adquisición administrativa en casos de epizootias prevista en la Ley.
- Las servidumbres legales de paso de energía eléctrica o de oleoducto.
- El arrendamiento forzoso previsto en la legislación agraria.
- La intervención de medios materiales contemplada en el art. 26 de la Ley General de Sanidad.
- La revocación de licencias por razones de oportunidad.
Todos ellos son supuestos reconducibles al concepto constitucionalizado de expropiación.
El expropiado
El expropiado es aquel titular del derecho de propiedad, de otros derechos o de intereses patrimoniales legítimos que resultan afectados por la expropiación, tratándose de una cualidad ob rem vinculada estrictamente a la titularidad del bien o derecho objeto de privación, de modo que quienes suceden al titular, ya sea inter vivos o mortis causa, se subrogan automáticamente en tal condición. Además, no existe ningún sujeto excluido de ser expropiado, pues incluso las Administraciones públicas pueden serlo respecto de sus bienes patrimoniales, aunque no en relación con los bienes de dominio público, lo cual evidencia que la limitación atiende al objeto y no al sujeto; no obstante, determinados titulares, como las iglesias o los Estados extranjeros, presentan especialidades procedimentales derivadas del derecho internacional.
Asimismo, debe distinguirse entre titularidades primarias —las del derecho de propiedad y las de otros derechos no concurrentes con este— y titularidades secundarias, como las de titulares de derechos reales concurrentes, derechos arrendaticios o intereses patrimoniales legítimos. Se diferencian ambas categorías porque la Administración está obligada a investigar de oficio las primeras, aunque no consten en registros públicos, mientras que las segundas solo deben considerarse si el titular las alega y acredita.
Objeto y cargas
En relación con el objeto, rige el principio de expropiación libre de cargas del art. 8 LEF, que exige expropiar todas las titularidades existentes sobre el bien, salvo aquellas compatibles con el fin expropiatorio, permitiéndose así a la Administración excluirlas. Igualmente, no procede expropiar derechos cuando solo se privan facultades parciales, como ocurre en las ocupaciones temporales o en la imposición de servidumbres, configurando las llamadas expropiaciones parciales.
Indemnización
En cuanto a la indemnización, se distinguen las separadas, que proceden cuando el titular del dominio no concurre con otros derechos gravosos, así como en el caso de arrendatarios rústicos y urbanos y precaristas, y las conjuntas, que se aplican cuando concurren derechos reales que generan cargas. Debe depositarse la indemnización global en caso de desacuerdo; ello permite a la Administración optar entre fijar indemnizaciones individuales o valorar el inmueble globalmente y consignar su importe para ulterior distribución judicial.
Formalidades
Finalmente, respecto a las formalidades, la Administración debe investigar de oficio las titularidades primarias e investigar solo en los registros públicos las secundarias, emplazar personalmente a todos los titulares conocidos o acreditados bajo sanción de nulidad, con matices según la jurisprudencia, y garantizar la intervención del Ministerio Fiscal cuando el titular sea desconocido, cuando existan incapaces sin representación o en supuestos análogos que exijan protección adicional.
La Administración expropiante
La Administración expropiante es, con carácter general, aquella Administración territorial que actúa dentro de su ámbito competencial, dado que solo estas representan los intereses generales de la población y, en consecuencia, ostentan las potestades administrativas superiores, entre las que se incluye la potestad expropiatoria. No obstante, la jurisprudencia ha admitido también el ejercicio de dicha potestad por ciertos entes institucionales, como las Confederaciones Hidrográficas y organismos como el ICONA o el IRYDA, hoy integrados en el organismo autónomo Parques Nacionales.
En cuanto a los órganos competentes, corresponde en la Administración General del Estado, conforme al art. 3 REF, a los antiguos gobernadores civiles, actualmente delegados o subdelegados del Gobierno, si bien dicha regla puede ser excepcionada mediante real decreto; y el art. 98 LEF prevé como órgano competente en las expropiaciones por obras públicas a los ingenieros‑jefes de los servicios respectivos. Por su parte, en la Administración local, la competencia recae en el alcalde o en el presidente de la diputación, salvo disposición en contrario de la legislación de régimen local y sin perjuicio de las facultades que correspondan a los delegados o subdelegados del Gobierno en el trámite de necesidad de ocupación. Finalmente, en el ámbito autonómico, la determinación del órgano competente dependerá del ordenamiento propio de cada comunidad autónoma.
La causa expropiandi
La causa expropiandi constituye el fin al que se destina el bien o derecho expropiado y puede adoptar la forma de utilidad pública o de interés social. Así, la utilidad pública alude a las exigencias del funcionamiento de la Administración o de sus concesionarios, coincidiendo normalmente con obras públicas o instalaciones de servicios públicos y remitiendo el adjetivo público a la propia organización administrativa como beneficiaria de la expropiación.
Por su parte, el interés social se refiere a cualquier finalidad prevalente sobre el interés individual del propietario y distinta de la utilidad pública, como la construcción de viviendas protegidas, la promoción de industria o la sanción del incumplimiento de la función social de la propiedad, asociándose el adjetivo social a procesos de transformación o conformación social. Esta afectación es permanente, pues constituye inicialmente un requisito indispensable, conditio sine qua non, de la validez de la expropiación y, además, su desaparición determina el derecho de reversión conforme a los arts. 54 y 55 LEF.
La declaración de utilidad pública o interés social debe realizarse por ley, ya sea caso por caso o de forma genérica para categorías de operaciones, debiendo concretarse en este último supuesto mediante un acto del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno autonómico que confirme que el caso concreto se incluye en dicha categoría. No obstante, se admiten declaraciones implícitas y excepciones al requisito del acto de reconocimiento, como prevé el propio art. 10 LEF para los planes de obras y servicios del Estado, provincias y municipios, así como diversas leyes sectoriales, lo que ha contribuido a diluir progresivamente la esencia de la causa expropiandi.