Calendarios, ampliación de plazos y tramitación de urgencia
La Administración General del Estado y las comunidades autónomas establecerán, conforme al calendario laboral oficial, el calendario de días inhábiles para el cómputo de plazos administrativos. El calendario aprobado por las comunidades autónomas incluirá también los días inhábiles de las entidades locales de su territorio y deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial correspondiente y en otros medios que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.
Cuando un día sea hábil en el lugar de residencia del interesado e inhábil en la sede del órgano administrativo, o al contrario, dicho día se considerará inhábil en todo caso.
Ampliación de plazos
La Administración podrá conceder, de oficio o a solicitud de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, siempre que no exista una norma que lo prohíba. Esta ampliación no podrá exceder de la mitad del plazo inicial y solo podrá concederse cuando las circunstancias lo aconsejen y no se perjudiquen derechos de terceros. El acuerdo de ampliación deberá notificarse a los interesados.
Tanto la solicitud de ampliación como la decisión administrativa deberán producirse antes de que finalice el plazo correspondiente, ya que un plazo vencido no puede ampliarse en ningún caso.
Tramitación de urgencia
Cuando razones de interés público lo justifiquen, la Administración podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la tramitación de urgencia del procedimiento. En este caso, los plazos del procedimiento ordinario se reducirán a la mitad, excepto los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.
El procedimiento administrativo
La Constitución Española de 1978 establece que la ley regulará el procedimiento mediante el cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando sea necesario, la audiencia de los interesados. Además, las Administraciones públicas deben asegurar que los ciudadanos puedan relacionarse con ellas a través de medios electrónicos, poniendo a su disposición los sistemas y canales de acceso necesarios.
La Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas desarrolla este mandato constitucional y regula la forma en que deben producirse los actos administrativos para garantizar los derechos y la participación de los ciudadanos ante la Administración. Para ello, establece un procedimiento que debe seguirse en todas sus fases y cuyo objetivo final es dictar un acto administrativo válido. La importancia del procedimiento es fundamental, ya que si no se respeta, el acto administrativo podría considerarse nulo.
El procedimiento administrativo está compuesto por distintas fases y en él pueden intervenir todas las personas interesadas en el acto que vaya a dictarse. Para participar en el procedimiento, los interesados deberán acreditar previamente su identidad mediante cualquiera de los medios previstos legalmente.
Los interesados
Para participar en un procedimiento administrativo es necesario reunir dos condiciones: tener capacidad de obrar y ostentar interés en el procedimiento.
Capacidad de obrar
La capacidad de obrar supone la posibilidad de ejercer derechos y obligaciones ante la Administración. Tienen capacidad de obrar:
- Las personas físicas o jurídicas que la posean conforme a las normas civiles.
- Los menores de edad en aquellos casos en que el ordenamiento jurídico-administrativo les permita actuar sin asistencia de padres o tutores.
- Los grupos de afectados, uniones, entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes o autónomos cuando la ley lo reconozca expresamente.
Interés en el procedimiento
La ley considera interesados en el procedimiento administrativo:
- A quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
- A quienes, sin haber iniciado el procedimiento, puedan verse afectados por la decisión que se adopte.
- A aquellos cuyos intereses legítimos puedan resultar afectados y se personen en el procedimiento antes de la resolución definitiva.
- A las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales reconocidas legalmente.
Además, cuando la condición de interesado derive de una relación jurídica transmisible, el sucesor adquirirá dicha condición. Si durante la tramitación de un procedimiento se advierte la existencia de personas cuyos derechos o intereses puedan verse afectados, la Administración deberá comunicarles la existencia del procedimiento.
Fases del procedimiento administrativo
El procedimiento administrativo se divide en cinco fases: iniciación, ordenación, instrucción, finalización y ejecución.
Iniciación del procedimiento
Los procedimientos administrativos pueden iniciarse de dos formas:
- De oficio, cuando la propia Administración inicia el procedimiento, ya sea por iniciativa propia, por denuncia, por orden superior o por petición razonada de otros órganos administrativos.
- A solicitud del interesado, mediante la presentación de una solicitud en la que la persona interesada concreta su petición ante la Administración.
Subsanación y mejora de la solicitud
Si la solicitud presentada no reúne los requisitos exigidos por la legislación aplicable, la Administración requerirá al interesado para que subsane los errores o aporte los documentos necesarios en un plazo de diez días. Si no lo hace dentro de ese plazo, se entenderá que desiste de su petición y el procedimiento podrá archivarse.
Ordenación del procedimiento
La ordenación del procedimiento administrativo no constituye una fase independiente, sino un conjunto de actuaciones y obligaciones que deben cumplir tanto la Administración como los interesados durante la tramitación del procedimiento.
Uno de sus elementos principales es el expediente administrativo, que es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de base para dictar la resolución administrativa y ejecutar lo acordado. El expediente tendrá formato electrónico e incluirá todos los documentos incorporados de manera ordenada junto con un índice numerado.
El procedimiento administrativo se rige por el principio de celeridad e impulso de oficio, lo que significa que la Administración es responsable de tramitar y hacer avanzar el procedimiento sin necesidad de que el interesado lo solicite continuamente. Además, los expedientes deben resolverse siguiendo el orden de presentación cuando se trate de asuntos de la misma naturaleza.
También se aplica el principio de concentración de trámites, según el cual podrán realizarse en un solo acto aquellos trámites que admitan una tramitación simultánea y no requieran cumplirse sucesivamente, con el objetivo de simplificar la actuación administrativa.
Los trámites que deban realizar los interesados deberán cumplirse generalmente en un plazo de diez días desde la notificación correspondiente, salvo que una norma establezca un plazo diferente. Por último, las cuestiones incidentales que surjan durante el procedimiento administrativo no suspenderán su tramitación, excepto en el caso de la recusación.
Instrucción del procedimiento
La instrucción del procedimiento administrativo comprende las actuaciones necesarias para comprobar y conocer los hechos que servirán de base para dictar la resolución. Estos actos se realizan de oficio por la Administración y, generalmente, mediante medios electrónicos.
Durante esta fase, los interesados pueden presentar alegaciones y aportar documentos antes del trámite de audiencia. Cuando sea necesario comprobar los hechos, podrá abrirse un período de prueba, admitiéndose cualquier medio de prueba válido en Derecho, salvo que resulte improcedente o innecesario.
También pueden solicitarse informes de órganos técnicos o especializados, que normalmente serán facultativos y no vinculantes. Antes de dictar la resolución final, se realizará el trámite de audiencia, en el que los interesados podrán conocer las actuaciones realizadas y presentar alegaciones o documentos que consideren oportunos.
Finalización y ejecución del procedimiento
El procedimiento administrativo puede finalizar de distintas formas. La principal es la resolución, mediante la cual la Administración decide sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas derivadas del procedimiento. La resolución debe indicar la decisión adoptada, los recursos posibles, el órgano ante el que deben presentarse y el plazo para hacerlo.
También puede finalizar mediante terminación convencional, cuando la Administración celebra acuerdos, convenios o contratos con personas públicas o privadas, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico y busquen el interés público.
Otra forma de finalización es el desistimiento o la renuncia. El desistimiento supone abandonar el procedimiento, aunque permite iniciar otro en el futuro, mientras que la renuncia implica abandonar definitivamente el derecho correspondiente.
Asimismo, puede producirse la caducidad, que ocurre en los procedimientos iniciados por el interesado cuando este paraliza el procedimiento durante más de tres meses.
Ejecución
Los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos, salvo que una norma disponga lo contrario o requieran autorización superior. La Administración puede proceder a su ejecución forzosa mediante distintos medios: el apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas.
Silencio administrativo
La Administración está obligada a dictar y notificar una resolución expresa en todos los procedimientos administrativos. El plazo máximo para resolver será el fijado en cada procedimiento, sin que pueda superar seis meses. Si no se establece un plazo concreto, será de tres meses.
Cuando transcurre ese plazo sin resolución, se produce el silencio administrativo, cuyos efectos dependen de cómo se haya iniciado el procedimiento. Los actos producidos por silencio administrativo se denominan actos presuntos.
Procedimientos iniciados a solicitud del interesado
La regla general es el silencio administrativo positivo, lo que significa que la solicitud del interesado se entiende estimada si la Administración no responde en plazo. Sin embargo, existen excepciones en las que el silencio será negativo:
- Cuando una ley lo establezca expresamente.
- En procedimientos relacionados con el derecho de petición.
- Cuando se transfieran facultades sobre el dominio o servicio público.
- En actividades que puedan perjudicar el medio ambiente.
- En procedimientos de responsabilidad patrimonial.
- En recursos administrativos, salvo en determinados casos de recurso de alzada para evitar un doble silencio negativo.
El silencio administrativo produce efectos desde que finaliza el plazo máximo para resolver sin que exista resolución expresa. El silencio positivo pone fin al procedimiento, mientras que el negativo permite al interesado interponer los recursos correspondientes.
Silencio administrativo en procedimientos iniciados de oficio
En los procedimientos iniciados de oficio, el transcurso del plazo máximo sin resolución expresa no libera a la Administración de su obligación de resolver. Sus efectos dependerán del tipo de procedimiento.
Cuando del procedimiento puedan derivarse derechos o situaciones favorables para los interesados, estos podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
En cambio, en los procedimientos sancionadores o en aquellos que puedan producir efectos desfavorables para el interesado, se producirá la caducidad del procedimiento y el archivo de las actuaciones.
Si el procedimiento se paraliza por causa imputable al interesado, el plazo para resolver y notificar quedará interrumpido.
Además, el silencio administrativo puede acreditarse mediante un certificado de acto presunto, que deberá expedirse de oficio en el plazo de quince días desde que finalice el plazo máximo para resolver, aunque el interesado también podrá solicitarlo en cualquier momento.
Revisión de los actos administrativos
Los actos administrativos pueden contener defectos o errores que provoquen su invalidez, como errores materiales o aritméticos. Por ello, la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas permite su revisión por parte de la propia Administración mediante dos vías: la revisión de oficio y el sistema de recursos.
Revisión de oficio
La Administración puede revisar sus propios actos en distintos supuestos. En el caso de los actos nulos de pleno derecho, podrá declarar de oficio su nulidad, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente. Esto podrá hacerse cuando el acto haya puesto fin a la vía administrativa o no haya sido recurrido en plazo. Además, podrán reconocerse indemnizaciones a los interesados si corresponde legalmente.
Respecto a los actos anulables declarativos de derechos, la Administración no puede anularlos directamente, sino que debe declarar previamente su lesividad para el interés público y posteriormente impugnarlos ante los tribunales. La declaración de lesividad debe realizarse dentro de los cuatro años siguientes a la fecha del acto y requiere audiencia previa de los interesados. Si en seis meses no se declara la lesividad, el procedimiento caduca.
Además, la Administración puede revocar actos de gravamen y corregir errores materiales, aritméticos o de hecho.