Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público: Mark Moore
Imaginación Gerencial
Al gestor público se le presenta un problema, por ejemplo, en una biblioteca pública en determinada hora hay gran afluencia de niños (guardería infantil). ¿Qué hacer? Se dan soluciones diversas, siendo la situación en la que el gestor público debe verla como una **oportunidad de crear valor público**. Por lo que hay que pasar de la doctrina tradicional (técnicos) a **estrategas**. El propósito de este libro es reconocer que “la sociedad necesita **imaginación generadora de valor**”.
Visiones del Valor Público
El sector privado, a través de sus empresas y del trabajo gerencial, logra vender productos que permiten obtener ganancias y así se crea **valor privado**. El **valor público** es abstracto y se presentan diversas formas de medir este valor, aunque ninguna de ellas es perfecta:
- La teoría de la democracia, estableciendo el valor en función de la satisfacción que produce en los políticos los resultados logrados por la organización.
- Utilizando las técnicas de evaluación de programas, que permite al directivo saber si su organización ha alcanzado los objetivos propuestos políticamente, pero en términos analíticos.
- Utilizar las técnicas del **costo-beneficio** para comparar el beneficio que obtienen los individuos en relación con lo que han pagado para obtener el servicio o producto.
- Apoyándose en la gestión privada, se puede considerar la satisfacción de los clientes.
Caso: El Método Americano
Se analiza la recogida de basura en una ciudad, exponiendo las distintas soluciones y las relaciones de ese servicio con la estética, la salud y otras variables similares, la opinión de los ciudadanos y las diversas opciones para resolver el problema considerando la creación de valor público. Sus conclusiones son: El valor se encuentra en los **deseos y percepciones de las personas**; los deseos a satisfacer se deben expresar a través de las aspiraciones ciudadanas del sistema representativo; organizar y gestionar una institución que satisfaga los deseos de los ciudadanos también crea valor público, entre otros aspectos. Los métodos para calcular valor público son útiles, pero tienen debilidades.
La Estrategia Organizativa
“Los directivos públicos crean **valor público”**. Para explicarlo, se analiza la EPA (reducción de la contaminación) y la DYS (la humanización del trato), mostrando el valor público a través de estas organizaciones. Para la Kennedy School of Government, la estrategia pública consiste en declarar la misión de la organización, establecer su legitimidad y señalar cómo se alcanzaron los objetivos. A esto le llaman “el **triángulo estratégico**”: la estrategia debe ser **valiosa, legítima y operativa**.
Gestión Política y Legitimidad
El directivo público debe hacer una gestión “hacia arriba”, en los ámbitos políticos, especialmente para conseguir **legitimidad** en su acción. Para ello, debe diagnosticar su entorno político y lograr la movilización de apoyo externo en los medios de comunicación, los afectados, los contrarios a su acción, los partidarios, los superiores y hasta la opinión pública en general. El autor habla de “political management” a la acción de los directivos en el debate político y las denomina **funciones de la gestión política**.
Siguiendo el método ya descrito, Moore presenta la experiencia de Miles Mahoney, nombrado consejero del Departamento de Asuntos Sociales de Massachusetts (DCA), encargado especialmente de la planificación urbana, vivienda, guarderías infantiles y otras ayudas sociales. Mahoney debe enfrentar los grandes planes de inversión urbana que tienen finalidades exclusivamente lucrativas, sin considerar el efecto que provocan entre los habitantes pobres del sector afectado.
El otro caso analizado es el del doctor David Spence, director del Departamento de Sanidad, Educación y Bienestar de New Jersey (CDC), que tenía la responsabilidad de enfrentar una epidemia. Los problemas presentados son estudiados como casos en los cuales las relaciones de los directivos públicos con sus superiores políticos y con todo el entorno de intereses es crucial. El diagnóstico del contexto político y especialmente del **“entorno autorizador”** son vitales para conseguir su apoyo, sin el cual no hay legitimidad en la acción.
Promoción, Negociación y Liderazgo
Ética y Entorno Autorizador
En este capítulo se prosigue con el estudio de los casos DCA y CDC, esta vez presentando la forma como enfrentaron sus relaciones con el entorno autorizador, colocando en primer lugar la **ética** para conseguir apoyo. A veces se presenta la posibilidad de manipular el entorno, como en el caso de la amenaza de una epidemia, donde se adoptan soluciones heroicas que al final demuestran ser erróneas si la epidemia no ocurre. El otro extremo es la arrogancia basada en la infalibilidad de la posición adoptada. En cualquier caso, lo que debe primar es una **actitud ética**, lo que significa reunir información para adoptar la decisión más correcta posible y ser capaz de abandonar posiciones si estas no son sólidas.
Técnicas de Influencia y Gestión Política
Las técnicas para ayudar en estos procesos se refieren a “un conjunto de ideas que operan a un nivel de abstracción mayor que el consejo sobre lo que uno debería decir o hacer cuando intenta influir en otros.” Estas técnicas son:
- La **promoción empresarial**.
- La gestión del desarrollo de la política.
- La **negociación**.
- La deliberación pública, el aprendizaje social y el **liderazgo social**.
- El **marketing público** y la comunicación estratégica.
Cada una de estas técnicas es explicada a través de tácticas que se han empleado en los casos analizados y en otros, destacando siempre la necesidad de actuar con **flexibilidad**. El autor advierte que todas ellas pueden emplearse como manipulaciones para objetivos ajenos a la ética y, desde esa perspectiva y conforme a los resultados, plantea críticas a cada una de ellas en los casos mencionados.
Reingeniería de la Producción en el Sector Público
Para el autor, “la esencia de la gestión reside en la **implementación de lo que se quiere conseguir”**, lo cual es opuesto al liderazgo. Esta declaración se sostiene a través del estudio de los casos de la Boston Housing Authority (BHA) y el Houston Police Department (HPD) y de los problemas que enfrentaron sus directivos, Harry Spence y Lee Brown, respectivamente.
Caso BHA (Boston Housing Authority)
La BHA poseía y administraba 17,000 viviendas y 60,000 personas arrendaban sus casas. Pero el 28% de los pisos estaban vacíos, muchos de ellos en estado deplorable. Las reparaciones urgentes demoraban 10 días en atenderse y las otras varias semanas. El número de familias monoparentales, encabezadas por madres generalmente, iba en aumento. El tráfico de drogas y la violencia reinaban en esos sectores. La BHA tenía un alto déficit que le impedía reparar las viviendas desocupadas.
Caso HPD (Houston Police Department)
La policía de Houston tenía tradición de autoritaria y racista. La violencia era la forma de imponerse y abundaban las muertes provocadas por la violencia policial. Los índices de criminalidad eran muy altos.
Uno de los aspectos centrales de los dos casos analizados era el de lograr la **cooperación de sus clientes**, en un caso de la población de Houston y en el otro de los arrendatarios de las viviendas sociales. Las directivas habían actuado al margen de esa relación y, en el caso de la policía, esta no se entendía como parte de la comunidad, sino que “aparte”.
Visión Estratégica de la Gestión Operativa
La visión estratégica de la gestión operativa significa que los directivos son responsables del uso de la autoridad y el dinero y, especialmente, de la **actuación imparcial del gobierno**. También significa que el valor público se crea mediante el control de los supervisores, así como la satisfacción de los clientes. La gestión operativa exitosa requiere de una gestión política similar para generar valor a corto y largo plazo. Y se debe considerar el diseño de los productos, los procesos de producción y los sistemas administrativos. Aunque nunca se parte de cero en estos aspectos, la **innovación** juega un rol central. Pero la innovación no es una solución mágica; depende de la capacidad de maniobra de los directivos, de la magnitud y de la definición de los nuevos productos, que a su vez significarán cambios en los procesos y en los sistemas administrativos. La innovación puede ser rechazada por los funcionarios, por la comunidad o por sectores específicos de ellos. Finalmente, hay innovaciones cuyo efecto central ha sido la paralización de la institución.
Las Técnicas de la Gestión Operativa
La forma de establecer los objetivos en un mundo caótico es esbozar solo unas **directrices estratégicas amplias**, pero que “permitan identificar el trabajo político y organizativo necesario para permitir que la organización alcance el valor esperado”, considerando acciones tanto planeadas como improvisadas.
Innovaciones en la BHA (Harry Spence)
En el caso de BHA, Spence despidió a todos los directivos y estableció como prioridades:
- El **mantenimiento** (de las viviendas) y la **seguridad**.
- La selección de arrendatarios y nuevas construcciones.
A pesar de que había asumido Reagan y había fuerte presión para disminuir las subvenciones, estas se incrementaron cuando se logró apoyo de grandes fundaciones y se estableció el lema de la **descentralización**, que consistió en la gestión local como primera línea y las demás funciones para apoyar esa primera línea. La creación de consejos con participación de funcionarios, especialistas y arrendatarios fue otro factor de apoyo, acrecentado con la selección de aquellos edificios con población multirracial bien organizada. Se concentraron las familias en edificios donde se habían hecho reparaciones y se cerraron edificios muy deteriorados. Se terminó con la contratación de obras pequeñas o parciales y se convocó a propuestas por obras completas. Se le dio gran énfasis a la **organización de los arrendatarios**, financió a organizadores y, programando cursos de alfabetización y capacitación para el empleo, se logró amplio respaldo.
Innovaciones en la HPD (Lee Brown)
Brown, el nuevo directivo de la policía de Houston, encontró una gran oposición en su institución, especialmente en los directivos. Su política se centró en:
- Darle prioridad al **patrullaje policial** y la prevención.
- Atender rápidamente las llamadas de socorro.
- Defender la ley respetándola.
- Lograr el **apoyo de la comunidad** en todos los niveles, especialmente a nivel de barrio.
- La **descentralización** presupuestaria y, más tarde, en todos los ámbitos.
Se basó en el principio de que la policía funciona más eficazmente si su organización y sus operaciones se caracterizan por su estabilidad, continuidad y solidez. Otra innovación fue la aplicación del sistema **DART** (equipos conjuntos para un área específica).
Conclusiones de los Casos
Un aspecto común en ambas experiencias es la importancia que le dieron a conseguir **apoyo externo** en los niveles políticos y lograr la comprensión y apoyo efectivo de la comunidad, primero a través de consultas, y permanentemente por medio de contactos formales e informales. El autor presenta una detallada comparación en estas dos experiencias, viendo el tipo de liderazgo, el trabajo de equipo, el apoyo o rechazo de los directivos y los funcionarios, el trabajo de conseguir apoyo en los niveles políticos y del respaldo financiero a los nuevos programas, la organización de los opositores internos y externos, el cambio de directivas, la promoción de algunos jefes a niveles superiores, la comunicación de las grandes iniciativas y el establecimiento de la responsabilidad interna y externa. Finalmente, se comparan los cambios en organización y sistemas.