El Estatuto Administrativo General: DFL N° 29, de 2005
El DFL N° 29, de 2005, del Ministerio de Hacienda, constituye el Estatuto Administrativo General que rige la función pública administrativa en Chile.
El DFL N° 29, de 2005, del Ministerio de Hacienda, es el texto vigente que contiene el Estatuto Administrativo. Jurídicamente, no es un cuerpo nuevo de disposiciones estatutarias, ya que es el texto refundido y sistematizado de la Ley N° 18.834, de 1989. Todas las materias por ella reguladas entraban a regir ese 23 de septiembre de 1989, de modo que las normas anteriores sobre esas mismas materias quedaban derogadas a contar de esa fecha. Por el contrario, agregó la jurisprudencia administrativa, las leyes anteriores a la Ley Nº 18.834, relativas a materias no comprendidas en ella, mantienen su vigencia aquellas normas especiales que no se contradicen con su texto.
Generalidad de Aplicación del Estatuto
La característica esencial del DFL N° 29 es su generalidad de aplicación: rige para la generalidad de las personas que desempeñan la función pública administrativa en Chile.
Esta peculiaridad deriva de dos circunstancias:
- En primer lugar, porque rige a la gran mayoría de los funcionarios de la Administración chilena, desde el instante que por mandato del artículo 43 inciso 1º de la LOCBGAE (Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado), materializado en el artículo 1º del Estatuto Administrativo, regula el desempeño del personal de los Ministerios, Subsecretarías, SEREMIS, Intendencias, Gobernaciones y servicios públicos centralizados y descentralizados de la Administración del Estado.
- En segundo término, porque este Estatuto Administrativo concreta la autorización contenida en el inciso 2º del artículo 43 de la LOCBGAE, que permitió la existencia de “estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades”. Es precisamente esta Ley Estatutaria la que establece en su artículo 161 cuáles son dichas profesiones o actividades que pueden tener un Estatuto especial, agregando que en lo no previsto por esos estatutos regirían supletoriamente sus propias disposiciones, por ser las normas generales que rigen a las dotaciones de la Administración chilena.
El Estatuto Administrativo nace de la LOCBGAE, en particular de su artículo 43 inciso 1º, que se remite directamente a él. Su estructura emanó de la misma LOCBGAE, pues en ella, como se ha manifestado, el legislador orgánico constitucional fijó como orden de las materias que abarca “la carrera funcionaria”, determinando como tales, “especialmente, el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones”.
Las Relaciones Estatutarias
El ordenamiento jurídico actúa sobre situaciones y relaciones jurídicas.
Situaciones Jurídicas
Son situaciones jurídicas todos aquellos estados de cosas que interesan al derecho objetivo o a la esfera jurídica de un sujeto de derecho. Es una situación jurídica, por ejemplo, en el ámbito estatutario, el estado de vacancia de un cargo público.
Relaciones Jurídicas
Las relaciones jurídicas, en cambio, son vínculos jurídicos directos que unen a dos sujetos jurídicos situándolos en las respectivas posiciones de poder y deber, de titular de un derecho o de pasivo de una obligación. La solicitud de feriado, licencia o permiso que presenta un empleado a su superior crea una relación jurídica que se concreta entre él y su jefatura, en la medida que el jefe respectivo se encuentra obligado a recibirla, tramitarla y resolverla conforme a los parámetros que fija el Estatuto Administrativo.
Esta relación jurídica de contenido objetivo está consagrada expresamente en el artículo 1º del Estatuto Administrativo general, al expresar que “las relaciones entre el Estado y el personal se regularán por las normas del presente Estatuto Administrativo”.
Según esta normativa estatutaria, los empleados públicos son titulares de derechos y pasivos de obligaciones funcionarias; los derechos se ejercen, las obligaciones han de cumplirse. En cuanto titulares de derechos, ocupan la posición de poder dentro de la relación jurídica, y sitúan a la autoridad administrativa en la posición de deber. En cuanto pasivos de obligaciones, los empleados públicos ocupan la posición de deber dentro de la relación jurídica y la Administración la de poder, lo que obliga a aquellos a cumplir sus deberes estatutarios y a las autoridades y jefaturas a exigir y velar por su cumplimiento.
Los funcionarios no pueden declarar unilateralmente el goce de los derechos consagrados en el Título IV del Estatuto Administrativo (artículos 89 a 118), como ocurre con los derechos civiles, sino que deben solicitarlos a su jefatura, y solo están en condiciones de ejercerlos una vez que cuentan con la respectiva autorización. El ejercicio de tales derechos precisa ser sometido a la decisión de la autoridad competente, pues corresponde a esta resolver acerca de su conveniencia y lo oportuno que es concederlos, ya que se entiende que la función pública a la cual se debe, importa la primacía del interés público por sobre el particular interés del funcionario. Ese interés público ha de ser calificado por la autoridad competente, de modo que es esta autoridad la que califica dicho interés y conforme a él procede a aceptar, condicionar o denegar el derecho ejercido, según lo que disponga en cada caso la ley estatutaria.
Carácter Jerarquizado de la Función Pública
Conforme a lo previsto en el artículo 14 de la LOCBGAE, las normas estatutarias aplicables al personal de la Administración del Estado deberán guardar conformidad con su carácter jerarquizado, técnico y profesional.
La jerarquía, según una antigua definición nunca omitida, es un vínculo jurídico que une a órganos o a funcionarios en relación de superior a inferior, de manera que el superior, el jefe respectivo, manda y el subordinado obedece.
Para quienes se desempeñan en esas instituciones, existe el deber general de respetar la línea jerárquica, esto es, atenerse a la estructura de mando del respectivo servicio, lo que equivale a decir que los empleados públicos han de relacionarse oficialmente con el servicio a través de su jefe inmediato o del superior de este funcionario.
Principios Fundamentales del Estatuto Administrativo
Los principios jurídicos son enunciados normativos generales que forman parte del ordenamiento jurídico, y sirven de fundamento a otros enunciados normativos particulares, o bien recogen de manera abstracta el contenido de un grupo de ellos.
Principios en el Derecho Público
Entre los principios generales del Derecho Público se encuentran: el principio de legalidad, el de supremacía constitucional, la separación de poderes y el debido proceso.
Principios Específicos del Estatuto Administrativo
El Estatuto Administrativo se rige por los siguientes principios:
Principio de Jerarquía
Las autoridades, dentro del ámbito de su competencia y en los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia. Este control se extiende tanto a la eficiencia y eficacia como a la legalidad y oportunidad (Art. 61).
Principio de Participación
El Estatuto prohíbe organizar o pertenecer a sindicatos en el ámbito de la Administración, así como promover, dirigir o participar en huelgas o interrupciones de actividades u otros actos que perturben el normal funcionamiento del Estado. Sin embargo, reconoce el derecho de estos funcionarios, incluidos los municipales y del Congreso, de constituir asociaciones de funcionarios sin autorización, con la sola condición de sujetarse a la ley o a los estatutos de las mismas (Art. 84 del DFL 29 y Art. 1 de la Ley 19.296).
Principio de Carrera Funcionaria
Es un sistema integral de regulación del empleo público, aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y técnicos que garantizará la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la función pública, la capacitación y el ascenso, la estabilidad en el empleo, y la objetividad en las calificaciones en función del mérito y la antigüedad.
Principio de Capacitación
Derivado del carácter técnico y profesional de la Administración, la capacitación se define legalmente como el conjunto de actividades permanentes, organizadas y sistemáticas destinadas a que los funcionarios desarrollen, complementen, perfeccionen o actualicen los conocimientos y destrezas necesarias para el eficiente desempeño de sus cargos o aptitudes funcionarias.
Principio Retributivo
Derecho de los funcionarios a recibir remuneraciones y demás asignaciones adicionales que establezca la ley por sus servicios, de forma regular y completa.
Principio de Probidad Administrativa
Implica una conducta funcionaria moralmente intachable y una entrega honesta y leal al desempeño de su cargo con preeminencia del interés público por sobre el privado.
Principio de Responsabilidad Administrativa
El empleado que infringiere sus obligaciones o deberes funcionarios podrá ser objeto de anotaciones de demérito en su hoja de vida o de medidas disciplinarias. Este principio se relaciona con otros principios como: legalidad de las sanciones, interdicción de las arbitrariedades, debido proceso, debida defensa, proporcionalidad de las sanciones e independencia de las sanciones.